空白紙簽字後竟變補償協議，吉林王xx訴區政府一案獲最高法提審！

再審申請人

王xx

代理律師

劉磊 北京萬典律師事務所律師

王玲 北京萬典律師事務所律師

被申請人

吉林省長春市xx區人民政府

案情介紹

再審申請人王xx系吉林省長春市xx區某村村民，在該村擁有合法的宅基地使用權，並經村委會同意自建房屋，王xx在該處經營印刷廠多年，收益良好。區人民政府為實施水系生態治理工程專案，告知王xx需徵收其房屋，因徵收雙方就補償安置無法達成一致意見，2017年7月6日，區政府拆遷辦組織多名工作人員，將王xx的房屋強制拆除。

房屋強拆之後，當事人王女士聯絡到了北京萬典律師事務所，並委託劉磊、王玲二位律師共同代理此案。萬典律師第一時間協助王女士向長春市中級人民法院提起行政訴訟。

2019年1月8日，王女士收到被告區政府提交的答辯狀，將本案訴爭的《住宅房屋附著物徵遷補償協議書》（以下簡稱“補償協議”）作為證據提交。

這是當事人王xx第一次看到這份《補償協議》，王女士告訴萬典律師，她之前並沒有見過這份《補償協議》，更別提在上面簽字了。後來經過與律師詳談後，王女士想起了之前曾被逼迫在徵收方提供的空白紙上籤過自己的名字，這份《補償協議》來源於此。

瞭解情況後萬典律師認為該補償協議屬於無效協議，於是在2019年5月5日向吉林省長春市中級人民法院提起確認補償協議無效之訴。

起訴不予立案，提起上訴

2019年5月11日，王xx收到吉林省長春市中級人民法院（以下簡稱“一審法院”）作出的（2019）吉01行初xxx號《行政裁定書》（以下簡稱“一審裁定”），一審裁定認為王xx起訴超過法定的起訴期限，不予立案。

隨後王女士很快向吉林省高階人民法院提起上訴，其理由為：

一、上訴人當時被迫在空白紙上簽名，該紙張內並沒有內容，上訴人簽名後該空白紙張被被上訴人收回，上訴人在強制拆除一案庭審時第一次見到涉案補償協議。

二、上訴人在一審立案時已提交證據證明強制拆除違法案件庭審前並未見過涉案補償協議。

上訴人在起訴時已向一審法院提交當初一審法院下發給上訴人的強制拆除一案的開庭傳票，該開庭傳票證明上訴人起訴未超過法定起訴期限。

一審裁定屬於事實認定不清，導致適用法律錯誤，二審法院應當撤銷錯誤的一審裁定。

三、上訴人起訴符合法律規定的起訴條件。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條：提起訴訟應當符合下列條件：

（一）上訴人是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；

（二）有明確的被上訴人；

（三）有具體的訴訟請求和事實根據；

（四）屬於人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。

上訴人起訴完全符合法律規定的起訴條件，一審法院應當立案並依法審理。

二審維持，申請再審

2019年9月3日王女士收到吉林省人民法院（2019）吉行終292號《行政裁定書》，維持一審裁定。

王xx不服，向最高人民法院申請再審

再審理由：

一、涉案行政協議屬於法院受理範圍。

依據《行政訴訟法》第十二條：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的；除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”

《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十八條，行政訴訟法第四十九條第三項規定的“有具體的訴訟請求”是指：（四）請求判決確認行政行為無效；（六）請求解決行政協議爭議。

被申請人作為房屋徵收補償安置協議簽訂的主體、合同的相對方，同時也是集體土地徵收工作的具體實施主體，負責涉案專案涉及房屋徵收安置補償的具體工作，其作出行政行為簽訂行政協議，申請人對該協議不服提起訴訟，完全符合法律規定。

二、申請人自2019年2月26日確認強拆違法案件庭審後，結合被申請人庭審時發言，諮詢律師關於協議簽訂的法定條件後，才知道協議應為無效。

申請人於2018年12月3日以長春市xx區人民政府為被申請人向長春市中級人民法院提起確認強制拆除違法之訴。2019年1月8日，申請人收到被申請人提交的答辯狀，被申請人將本案訴爭的《住宅房屋附著物徵遷補償協議書》作為證據提交。

申請人是自此才知道協議因為沒有徵地審批檔案而無效。

三、本案屬於確認行政行為無效案件，協議無效的起訴期限應參照民事相關法律規定。

行政協議雖然仍屬於一種行政活動方式，但它卻借用了民法合同的方式，行政機關與協議相對人之間雖然本質上不屬於平等的民事主體，但卻是以平等協商的方式訂立並履行協議，正是基於這種平等性和雙方性，當因為行政協議的訂立和履行產生爭議，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規範。

第一，本案中申請人在原審的訴訟請求為確認行政協議無效，即屬於確認行政行為無效案件，而依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條之規定，重大且明顯違法的行政行為即為無效行政行為，而無效行政行為自始、絕對無效，不因時間的推移而具有合法效力，因而當事人可以隨時對無效行政行為提起行政訴訟，如果以起訴期限限制該類案件，必然導致無效行政行為經過起訴期限後變為有效，由違法變為合法，這顯然不符合立法的宗旨和目的，也與確認無效行政行為制度的立法宗旨相背離。因此，申請人針對新行政訴訟法實施之後作出的行政行為提起確認無效請求的，符合法律規定，不受起訴期限的限制；

第二，司法解釋規定，不論公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效、撤銷該行政行為的，人民法院都應該進行全面審理。從中可以推斷出，確認行政行為無效之訴不受起訴期限的限制，而撤銷行政行為之訴要受到起訴期限的限制，即“對於起訴撤銷行政行為之訴的，視案情分別進行處理，屬於超過起訴期限的，裁定駁回起訴；屬於無效情形的，要告知起訴人變更為無效之訴，拒絕變更的判決駁回其訴訟請求；還有另外一種情況最高人民法院並未進行列明，但是應有之義，即起訴人按照法院的釋明將訴訟請求變更為無效之訴了，則不受起訴期限的限制，可作出確認無效的判決，但是，為了維護行政行為公信力，保障社會的穩定性，最高人民法院在該解釋第162條又規定：“……對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案“，該解釋雖然限制了起訴確認行政行為無效之訴應當針對2015年5月1日之後的行政行為，但是卻進一步明確了，只要對2015年5月1日之後的行政行為起訴確認無效之訴的，人民法院應當受理，而不受6個月、或者1年起訴期限的限制。可見，起訴確認行政行為無效不受起訴期限的限制；

第三，中華人民共和國最高人民法院已經在（2018）最高法行申2496號案例中已經對確認行政行為無效案件不受起訴期限限制這一問題進行了明確認可，並且，最高人民法院在進行歷次培訓中均予以明確，確認無效只是給相對人一個說法，不適用於起訴期限規定；而最高人民法院2018年9月10日《對十三屆全國人大一次會議第2452號建議的答覆》也明確闡述，確認行政行為無效不受起訴期限的限制，行政相對人可以在任何時候請求確認其無效。

綜上，本案屬於確認行政行為無效案件，依法不受起訴期限的限制，原審裁定以超過起訴期限為由裁定駁回起訴屬於法律適用錯誤。

最高法提審

最高人民法院2020年4月26日作出《中華人民共和國最高人民法院行政裁定書》（2020）最高法行申194號，裁定如下：

一、本案由本院提審；

二、再審期間，中止原裁定的執行。