從鄉土中國到城鄉中國，如何填平“鴻溝”？

人口城鎮化與土地城鎮化協調發展

從1。72億人增加到9。14億人，從17。9%上升至64。72%，從193個上升至685個……

這組數字是1978年至今，我國的城鎮化常住人口、城鎮化率以及城市數量。過去四十年間，有史以來規模最大、速度最快的城鎮化是經濟社會增長的最大動力，“鄉土中國”轉而過渡到“城鄉中國”。

不過，一條“鴻溝”依然橫亙在城鄉之間。對比64。72%的常住人口城鎮化率，戶籍人口城鎮化率卻僅有46。7%。二者之間超過18個百分點的跨度，意味著依然有超過2億人“漂泊”在城鄉之間，造成日常居住、生活空間與戶籍地分離。

著名經濟學家、北大國發院教授周其仁在《城鄉中國（修訂版）》（2017年5月）指出，城鄉之間越來越大的鴻溝，導致發展過程中大多數重點和難點，都在農村，都在城鄉之間。

作者：周其仁出版社：中信出版社

基於對成都等地持續多年的實地調研，周其仁用“真實世界的經濟學”將城鄉分野的癥結和未來趨勢娓娓道來，給思考新一輪城鎮化中的城鄉融合問題提供了重要參照。

他認為，沒有農村、農業和農民狀況的根本改善，國民經濟是搞不起來的。從城與鄉的視角來審視城鎮化程序，城鄉分野是如何形成的，會造成哪些後果？在新一輪新型城鎮化背景下，城與鄉能否打破沉痾，走向融合？

動力機制

在周其仁看來，很多人聚集在一個相對不大的地理空間裡，一旦達到某個人口密度的標準，此地便被命名為城市。為什麼普天之下，人都喜歡往城裡湊？撇開文化、文明因素，經濟上的動力看起來直截了當——城市創造更高的收入。

比如，撿飲料瓶這門活路。城鄉很多人都做得來，但在鄉村或小地方一天撿不到幾隻，談不上養家餬口。唯獨到了大都市，也是撿飲料品，搞得好可以發家致富。

基於現實約束，總還有許多人，既不可能靠高技術謀生，也做不到靠社會保障老有所養，這是“低端產業”雖不中聽、卻十分“中用”的原因。比如，門衛、搬運、送貨、保潔、家政、洗腳、收破爛等等，“一個城市能容得下的活路，多到不容易相信”。

這便是城市的“能耐”的直觀體現，“城市化”大潮勢不可擋。周其仁認為，其基本原理就是人口集聚勢必帶來分工深化，從而產生在密度不足地方所不可能出現的收入機會。這是因為，城市化的動力機制——經濟聚集甚於人口聚集：

“開始興許是安全或其他隨機因素促成了人口聚集，但人們只要發現人口聚集有利於經濟增長，聚集到一起有利於增加收入，聚集與再聚集的增長引擎就發動了。”

不論有多少人偏好於均衡模式的人口增長，都不能改變人口流動的基本邏輯，即在流動中聚集，然後再流動、再聚集，直至人口、經濟和財富在地理上集中到一個個面積相對很小的地方去。

更進一步，周其仁提出，“人口聚集帶動更高的人口聚集”，是城市化的第一推力；“經濟聚集刺激更高的人口聚集”，是城市化的第二推力。這兩股力量互動作用，就導致城市化率不斷攀升。

這也是城鎮化基本的動力機制。

不過，基於城市成長的抑制性因素，還是造成了我國“工業化超前，城市化滯後”的現象。尤其受2008年全球金融危機波及，這一薄弱環節暴露無遺。

《城鄉中國》一書描述，“世界工廠”繁榮多年，並沒有為中國備下一個消化得了超前工業化成就的國內城市，“城市化的小馬拉不動工業化的大車。”

時過境遷，我國城市化率早已超過工業化率，但是就目前的城鎮化水平還與世界發達經濟體有不小的差距。尤其是，跨過戶籍人口與常住人口城鎮化的“鴻溝”，還有很多難題需要攻克。

城鄉分野

為什麼會出現“城市化小馬拉不動工業化的大車”？

相比工業製造，城市系統要複雜得多。城市化也不是簡單複製的過程，而是個生長髮育的過程。所以，過去一度是工業化發展很快，但城市化卻並沒有那麼快。周其仁在書中指出，這與一套“城市偏向”的觀念、制度和政策有關。

比如，歷史上限制公民自由遷徙、禁止農民工進城，以及在戶籍、糧油供應、教育、就業等方面的制度安排，造成了城鄉二元經濟結構。

回顧歷史，我國城鎮化指數重新掉頭向上，是從1979年開始。1978年，我國城鎮化率不到18%，1979-1995年間每年提升0。7個百分點，1996年之後每年提升1。3-1。5個百分點，至2011年城鎮人口已經超過總人口的51%……

周其仁指出，這一波城鎮化重新加速並非源自政府的“有形之手”，而是改革開放加大了普通農民的經濟自由。比如，1984年“一號檔案”中有一句話：“允許務工、經商、辦服務業的農民進城落戶”。

寥寥數字，給出幾億人新的發展空間。

不過，《城鄉中國》也指出，城鄉居民尤其是農村居民多種經濟自由有了顯著擴大，但是改革的不平衡，也帶來多維度經濟自由之間的權利不平衡。比如“土地城市化”。

簡言之就是，原本用於農村、農業、農民的土地，現在轉入了城市，成為城市建設用地。如果總人口中的城市人口比例代表著“人口城市化”，那麼總土地面積中用於城市建設土地的比例，就代表“土地城市化”。

尤為值得警惕的是，農民進城的權利和土地進城的權利都在擴大，但“發育進度”並不均衡，土地進城易，農民進城難，造成“土地城市化快於人口城市化”的現象。周其仁從土地產權變化的線索入手分析了“行政壟斷的土地市場化”機制的形成脈絡，並引入“土地飢渴症”的概念：

“由於國有土地入市才造成土地市值急速上升，所以政府掌控更多國有土地，就意味著更多的融資機會和更強的財政實力。這也推動了城市擴張……”比如，以“整縣改市”就意味著合法入市的國有土地增加。

以城帶鄉

“每級政府、每個官員都有劃定的行政範圍，不能越雷池一步。但是工業化、城市化的資源配置，卻不限於在指定的行政區劃裡流動。”

《城鄉中國》一書指出，更優的解決方案是“讓土地與畫地為牢的行政權力脫鉤，迴歸普通的、能夠對更大市場機會作出反映的財產性權利”。

在周其仁看來，我國改革開放的重頭戲之一，是開啟城鄉間的市場之門。開啟的第一道大門是農副產品的市場之門，第二道是農民進城務工經商之門，第三道要開啟的大門則是土地市場之門。

換句話說，就是土地流轉。相較而言，前兩扇門都是率先從農村突破，然後才由鄉入城，逐漸形成農產品與外來打工市場。唯有土地市場之門是反向推開，先出現城市土地市場交易，再由近而遠輻射，逐漸融合成一個城鄉相通的土地市場。

過去的城鄉隔絕體制，壓制了城市的引擎功能。據周其仁觀察，以城帶鄉是農村改革的新階段，此輪“土地改革”無一例外都是圍繞城市——特別是大城市展開的。倒回去梳理，分明是土地相對市價惹的“禍”。

圖片來源：彌渡縣政府官網

他提及一個例子。從衛星圖片看，雲南彌渡縣大部分都是山，平地很少，耕地更少，但是在僅剩的平地上又密密麻麻地蓋了很多房子。

我們可以直接觀察到：第一，房子數量非常多；第二，房子大量佔用可以用作耕地的平地；第三，不少房子是空的，沒人住或極少人住。

在洶湧的城鎮化浪潮中，這並不是孤例。在周其仁看來，人口流動對中國的高速增長而言是一個基礎，但是帶來的新問題是農村的房子長期不住人，很容易塌掉，是全新的農村社會現象。

社科院基於全國調查釋出的農村綠皮書顯示，中國閒置的宅基地總量佔全國農用地的10%。在調查樣本村莊中，宅基地閒置率最低為0。3%，最高能達到71。5%……

這些問題如何解決？近年來，各地也在不斷進行機制探索，對“宅基地置換”“土地流轉”等進行試點。比如，上海的宅基地置換方案，目標是將農民集中城鎮居住，耕地向種田能手集中，工業向園區集中；成都進行“產權再界定”，促進土地在城鄉之間有效流轉等。