城中村更新提速，“新深圳人”安居何處？

圖片來源：攝圖網

深圳城中村的故事即將翻開新篇。

近日，經數年醞釀後，《深圳經濟特區城市更新條例》（下稱《條例》）對外發布。作為全國首部城市更新立法，一個指標的變化備受外界關注：根據《條例》內容，舊住宅區已簽訂搬遷補償協議的專有部分面積、物業權利人人數兩項佔比均不低於95%，且經區人民政府調解未能達成一致的，可依照相關法律法規對未簽約部分房屋實施徵收。而被徵收人對徵收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。

而依照此前原則，必須100％業主、100％的面積同意並簽署拆遷補償安置協議，城市更新專案才能實施拆遷。

對於擁有上千個城中村的深圳而言，“5%”的細微調整，可能將彌合巨大的時間差。

中國人民大學城鄉發展規劃與管理研究中心主任葉裕民調研城中村更新專案時發現，若政策合適，要讓50%的村民達成一致同意改造平均需要6個月，80%需要12個月，95%需要24個月。正是最後的5%大大拉長了合意的時間，最終到4年甚至 更久。

換句話說，城中村有望被按下更新的“快進鍵”。

但對於深圳而言，城中村又並不單純是更新的物件。有觀點認為，城中村為深圳撐起了過去40年的發展，為超過五成城市居民提供廉價居住地。在“十三五”開局時，中國（深圳）綜合開發研究院資深研究員李津逵甚至直言，若完成“十三五”規劃城市單元更新的面積，那是“要犯歷史錯誤”的，“至少要停止特區內的城中村的整體拆遷改造”。

在新的條件下審視“城中村模式”，以“包容”著稱的深圳能否繼續迎接“新深圳人”的到來？

“二次房改”提速

困擾深圳人“住”的問題，一直與深圳“地”的問題“一體兩面”。

去年，突然爆發的樓市讓深圳的供地矛盾再度凸顯。（猜你想看：《深圳如何打破“天花板”？》）一組資料值得被再次提及——如中國城市經濟專家委員會副主任宋丁所說，深圳住房的土地使用比例只有不到20%，不僅遠低於全國平均水平，更低於國際40%的標準。

深圳去哪找地？特區成立40週年“擴容”的猜測無疾而終，更多人開始聚焦深圳自身的改革——特別是在獲批綜合授權改革試點之後，深圳有了更多先行探索的可能。

一個領域就是深圳已瞄準很久的“城中村”更新。

早在2009年12月，深圳就出臺《深圳市城市更新辦法》，為中國城市舊改拉開“城市更新”的新方向。10年來，深圳隨之出臺多份配套政策，“補丁”打了不少，但效果不甚理想。有媒體梳理發現，到2017年，2010年深圳首度批准的8箇舊住宅改造專案，僅南山鶴塘小區達到“100%同意”標準，成功進行舊改，其他均不同程度受阻。

但城中村蘊含著大量待釋放的居住空間。

據宋丁分析，過去10年來，深圳積累了數百個城市更新專案。

“ 深圳在‘十二五’、‘十三五’期間計劃更新的土地大概是30平方公里，其中就包括大量住宅用地。若按照原定計劃推進更新，大量空間將被釋放出來，這樣就能大大增加住宅供應，解決深圳多年來住宅用地供應緊缺的局面。” 面對推進緩慢的城中村更新專案，此次出臺的《條例》，正如一劑“強心針”。

從2019年推出30平方公里產業用地，到去年又整備15平方公里召開大型國際招商會議，深圳已花大力氣解決產業發展和升級問題。從方向上來看，“供地錯配”進一步集中體現在住宅上，深圳的政策目標將回歸居住問題，為人才提供合適的居住環境，以保證產業的進一步發展。

這種思路，明顯體現在深圳對保障性住房的傾斜上。

上述《條例》總則第二條就明確指出： 根據市住房發展規劃，舊住宅區拆除重建後優先用於公共租賃住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建設，由市、區人民政府按照有關規定組織實施。

這恰與深圳“二次房改”目標一致——自2018年開始，深圳計劃到2035年籌集建設各類住房170萬套，其中人才住房、安居型商品房、公共租賃住房佔新增住房供應總量60%左右。

配套政策亦已出爐。宋丁提到，在深圳最新修訂完善的《深圳市地價測算規則》中提到，在地價優惠上給予公共住房發展傾斜，公共租賃住房、安居型商品房的修正係數為0。3，人才住房的修正係數為0。4，產業配套宿舍的修正係數為0。6，棚戶區改造專案修正係數為0。1。

“這樣一來，開發主體所支付的成本會大幅降低，從而保障了其未來的利潤空間，大大穩定了開發商的積極性。”宋丁指出。

人口結構之變？

一個不容迴避的問題是，當城中村被置換成保障性住房，居住成本仍可能有所提升。過去那些以城中村廉價住房為生的“新深圳人”，不得不面臨走與留的選擇問題。

更直接的問題是，新的住宅究竟是為誰準備的？

若從產業發展角度出發，一個較為粗糙的推論是，適配於產業升級的人力資源也需要升級。特別是一方面製造業企業外遷潮已帶動東莞等城市產業發生連帶效應，另一方面深圳“用工荒”和“就業難”的悖論，顯示出人才結構的變化，深圳作出相應調整似乎已迫在眉睫。

宋丁將此總結為另一個層面的“錯配”。“居住不能錯配，居住者也不能錯配。”他說，“宏觀地看，這將是一個大博弈的過程，起碼要花費10年到20年時間。”

如果回看如今的城中村，在“髒亂差”的外衣下是居住者最基本的居住需求。它不僅價格便宜，而且交通便捷，與高樓大廈共生的位置，使住戶可以在大城市中享受超低的通勤時間。放在歷史中看，在高速城鎮化過程中，他們承擔起了政府應該承擔的廉價住房的供給任務。

但在基本公共服務之外，城中村就顯得較為侷促。包括學校、醫院等大量規範的公共服務超出了城中村的服務範圍，生活在城中村的人由於長期停留在城市邊緣，也對城市失去了預期。

葉裕民進一步將城中村的特點總結為“三低兩高”——

土地利用效率低、產業技術水平低和居民收入低；高無證建設比例和高犯罪率。

宋丁認為，隨著產業大面積升級，在已經升級的產業中工作的人也多了，新的工作者繼續住在這樣的城中村中，顯然將不再現實，這存在一種相互呼應的關係。

在他看來，10年到20年將是一個過渡的過程。目前，對城中村的關注，大多源於當下所處的“斷裂”轉型過程中——不少在城中村中居住的人，可能很難找到適合的工作，但暫時仍需要居住場所，這個問題只有等時間來化解。

城中村“原住民”是否只有“走”一條路？答案也不盡然。

李津逵曾指出，深圳的城中村裡走出過很多人，有企業家、發明家、藝術家、演員等。供應與需求在此能夠實現良性迴圈，曾孕育出一代又一代產業萌芽，為闖深圳的人們提供落腳點。從這個意義上來說，城中村的“包容”，也為深圳帶來了“創新”的文化基因。

“ 並不是城中村有創新活力，而是城中村這些人有創新活力。” 葉裕民指出，城中村的包容也能在其他的載體中得以體現，關鍵是能不能讓他住下來，給他提供可支付住房，讓環境越來越好，讓他可以和他的家人在一起，他的創新能力才能越來越強，並帶動當地創新活力的提升。

城市發展的過程，也是實現空間、人和產業聯動和高品質發展的過程。同樣的邏輯下，當低水平的城中村發展成了高水平的現代化城市，如果城中村的居民也能透過人力資本積累，過上更美好的生活、享受到好的公共服務，自然能進一步增強創新能力，也更能在城市中找到價值所在。

再定義“包容”

葉裕民曾對深圳的大沖村和廣州的小新塘兩個城中村進行比較分析。在兩村原有用地面積、建築面積兩項指標差距均不超過10萬平方米的情況下，她對比其改造後的建築面積發現，小新塘為167萬平方米，而大沖村則達到280萬平米，二者差距足足超過100萬平方米。

為何會出現這種現象？另兩項指標揭示了更多資訊：兩個改造後項目的淨容積率，大沖村為7。76，而小新塘只有3。98；而每戶平均補償面積，大沖村高達900多平方米，小新塘則為280平方米。

“到目前為止，深圳的城中村更新補償方法仍是‘補現狀’，等於說村民現在有多少建築面積，不管合法與否都補，這樣使得深圳的城中村更新成本太高，開發商就要更多錢才能收回成本，開發的密度就非常高，這樣提高了整個城市的發展成本，而大面積的高價房又使得流動人口更加住不起，加劇了城市的排斥性。”葉裕民分析。

而據她瞭解，廣州城中村更新只補償合法部分，降低了這個鏈條的成本，也反過來提高了城市的宜居水平。

僅一處政策差異，就導致瞭如此不同的結局。

“ 被排斥的流動人口只能不斷往外走，他們所到之處，讓沒有流動人口的村又進入了大量流動人口，產生新的城中村。”葉裕民將此歸納為“城中村更新”和“城中村再生”並存，這讓城中村更新永遠“改不完“。

“城市更新有兩個主要的問題，一個是‘改不動’，一個是‘改不完’。”葉裕民說，“雙95%的政策能助推解決‘改不動’的問題，但‘改不完’仍然難以解決。”

而如何讓城市由排斥性更新走向包容性更新、由高成本更新走向低成本更新？從這個角度出發，就是要更關注流動人口自身的需求，設身處地為他們提供適合其生活的空間。按葉裕民的話來說，就是要提供小面積的可支付住房，城中村更新才能真正走向終結，才是真正的以人為本。

如何定義“包容”？城中村顯然只是表面，更重要的是，在城中村中，人人均能參與、每個個體的生活方式均能得以滿足和表達。

在宋丁看來，將來，深圳數千個大大小小的城中村中，應該保留一批具有代表性、有典範意義的，它們可以作為一種特殊的實用功能和文化功能並存的載體存在。既讓人們回顧其歷史作用，又能為深圳多元化增加新的選項。

“只有多元化的社會才是一個良性的社會。只有對所有人都包容的城市，才是一個可以實現善治的城市。”葉裕民總結。

每日經濟新聞