亞利聊政採(318)：需求管理，供應商履約能力可以設定為評分項嗎？

在政府採購實務中，評分項如何設定的問題，難度大、爭議多，往往也是個別採購人、採購代理機構變相操縱採購結果的手段。《政府採購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）對評分項的設定做出了全新的規範，對濫用履約能力作為評分項予以了遏制，描繪了《深化政府採購制度改革方案》的趨勢和走向，彰顯了評審因素設定的原則性和公正性。本期亞利就和各位同行聊一聊。

先看一個案例：某代理機構接到一個公開招標專案委託，採購人經辦人員稱：此前多個採購專案履約時扯皮太多，領導對採購效果非常不滿意，但又不得不付款。為了杜絕這種情況，領導要求採購過程中要設法篩掉沒有實力的供應商，儘可能讓履約能力強的供應商中標成交。為此，採購人經辦人員提出：一定要把履約保證金作為評分項，供應商在投標檔案中承諾中標後交納的履約保證金越多得分越高，承諾交納履約保證金的金額達到合同金額30%以上的，可得最高分值10分。問題是，這樣把履約保證金設定為評審因素合法合規嗎？

大家知道，履約保證金是中標成交供應商對其履約意願和能力做出的一種財力擔保，可以從一個側面反映其履約意願的高低。顯然，供應商交納更多的保證金以表明自己履約的誠意，這是採購人所樂見的。那麼，上述案例中可以把履約保證金等體現履約能力的商務響應因素設定為評分項嗎？

亞利認為：履約保證金和投標保證金一樣，是採購人有權在採購檔案中載明的、適用於供採雙方的約定條款。但這種約定必須符合法律的規定，這是前提條件。《政府採購法實施條例》第四十八條規定，履約保證金必須以保函等非現金形式提交，且不得超過政府採購合同金額的10%。因此，要求供應商承諾交納的履約保證金超過合同金額10%，並賦予相應的分值是不合法不合規的。

那麼在合法合規的金額範圍內，把交納履約保證金多少的承諾這個因素設定為評分項，可以嗎？答案也是，不可以。

22號文在第十九條中按照採購需求的特點，把政府採購專案分為兩類：第一類是採購需求客觀、明確的專案，此類專案又分為兩種：規格、標準統一的採購專案，如通用裝置、物業管理等，一般採用招標或者詢價方式採購；技術較複雜或者專業性較強的採購專案，如大型裝備、諮詢服務等，一般採用招標、談判（磋商）方式採購。第二類是不能完全確定客觀指標，需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案的採購專案，如大型裝備、諮詢服務等，一般採用招標、談判（磋商）方式採購。鑑於詢價、談判採用的是最低價成交的方式，在現行的政府採購制度中不存在“評分項”一說，這裡亞利就以招標和磋商方式為例，分析22號文對評分項設定要求的最新變化。

對於第一類採購需求客觀、明確，規格、標準統一的招標和技術較複雜或者專業性較強的磋商專案，按照22號文第二十一條規定：採購需求中客觀但不可量化的指標應當作為實質性要求，不得作為評分項；參與評分的指標應當是採購需求中的量化指標。而第六條對於“採購需求”的定義也是圍繞採購標的進行的，並不包含保證金等供應商商務響應的因素。也就是說：對於採購需求客觀、明確的專案，評分項的設定只能來自採購標的本身、採購需求本身，而不能是基於供應商的投標（響應）和承諾。由此可以得出結論，採購需求客觀、明確的專案，無論是規格、標準統一的招標專案，還是技術較複雜或者專業性較強的磋商專案，把履約保證金等體現履約能力的商務因素設定為評分項，都是不合適的。那麼，此類專案中，哪些因素可以設定為評分項呢？22號文第九條規定：“技術要求和商務要求應當客觀”，因此，對於採購需求客觀、明確的專案，基於採購需求本身的客觀、量化指標，比如明確的技術指標或引數才可以設定為評分項。不久前公佈的《政府採購貨物和服務招標投標管理辦法（修訂草案徵求意見稿）》第六十七條規定：技術和商務評審因素應當是技術和商務要求中的量化指標。非量化指標應當作為實質性要求，不得作為評分項。履約能力不得作為評審因素，只能設定為資格條件或實質性要求。這和22號文的規定是一脈相承的。因此可以說，22號文的頒佈實施起到了立法先導的作用。

具體到上述案例，供採雙方履約時扯皮太多以致採購結果不滿意，類似事情一再發生，採購人首先要自我審查，這些專案的採購需求是否做到22號文要求的“合規、明確、完整”？是否做到“清楚明瞭、表述規範、含義準確”？技術要求和商務要求是否做到客觀、量化？履約過程的監督、反饋是否到位？如果採購人本身做得無可挑剔，供應商確有違法失信行為，那就應當及時報告財政部門，由財政部門予以供應商罰款、禁止參加政府採購活動等懲戒，可以在一定程度上遏制供應商履約不到位的行為。切不可把所有的履約責任推到供應商頭上，動用多交履約保證金的違規辦法來增加他們投標（響應）的難度。這和落實放管服、最佳化營商環境的大背景背道而馳。

對於第二類不能完全確定客觀指標，需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案的磋商專案，22號文第二十一條做出了明確的規定：供應商經驗和能力對履約有直接影響的，如訂購、設計等採購專案，可以在評審因素中適當考慮供應商的履約能力要求，併合理設定分值和權重。其中的“供應商經驗”主要表現為：業績、獎項，“供應商能力”則主要指：生產裝置的技術水平，團隊專業能力、學歷、職稱，生產和經營管理水平等。也就說在此類專案中，供應商的履約能力是可以設定為評分項的。但是需要注意的是，有兩個適用要求：第一是必須“對履約有直接影響”的能力，第二是對供應商能力要“適當考慮”。從中可以看出，即便是不能完全確定客觀指標、採用磋商方式採購的專案，把履約能力設定為評分項，也是有條件、有限制的，能不用則不用；即便用，每一項的單項分和履約能力的累計評分，也不宜過高。比如服務專案，如科研專案，團隊和專案負責人的學歷、職稱應當是對履約有直接影響、不可忽視的因素，設定為評分項是沒有問題的。但像上述案例，交納履約保證金的多寡對供應商的履約並不具有直接的影響，因此也不宜把供應商交納履約保證金多少的承諾設定為評分項。

22號文在強化需求源頭引領作用的同時，在評審因素設定方面，強化綜合評分法評審因素的客觀量化要求，減少評審過程的人為干預，對於完善評審制度、推進整個政府採購制度的改革都將產生深遠的影響。