英國國家外交決策機制分析

《英國國家外交決策機制分析》

【內容摘要】：

英國是一個君主立憲制的國家，從法律上來看，英王的權力可以說是最大的。但法律上賦予英王的權力實際上只不過是一種形式，隨著歷史的演進，英國的外交決策權逐漸由君主轉向議會，再而轉到內閣。當前，英國的內閣掌握全國的最高行政權，領導政府各部，掌管全國的內政外交，決定所有重要的問題。內閣已成為權力很大，地位很重要的英國政府的領導核心，而首相則是內閣核心中的核心。從英國政權的權力結構變化來看，英國實際上已經從當初的議會制政府、內閣政府逐漸發展成為“首相政府”。

【關鍵詞】

君主立憲制 外交決策 內閣 首相

英國全稱是大不列顛及北愛爾蘭聯合王國，位於歐洲西北部，面積約24。41萬平方千米，人口5864。4萬人，全境由四部分構成：英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭，四個地區都擁有自己的習俗、文化和傳統。由於英格蘭在全國的經濟發展水平比較高，人口也佔全國的百分之八十，因此，習慣上人們常拿英格蘭代表全國，並稱這個國家為英國，英國是世界上第一個實現工業化的國家，自18世紀60年代末的產業革命開始，英國的生產力有了大大地發展，並逐漸成為世界上最大的殖民帝國和第一號強國，但這種局面並沒有維持很久，在歷經兩次世界大戰後，英國的國力明顯削弱，並被美國的崛起而代替。儘管如此，由於長期的積累，科技基礎仍十分堅實，軍事工業相當發達，武器裝備的現代化水平居世界先進行列，而在國際關係事務中仍然起著舉足輕重的作用。本文試圖從英國政府的政治制度以及機構入手，來分析英國的外交決策機制到底是如何執行的。

一 英國的國家政治制度分析

1 英國的憲法及其政治制度的界定

英國的憲法在本質上與其他國家的憲法並無區別，但在形式上則有所不同，因為英國的憲法是“不成文”的，所謂不成文，並不是說根本沒有書面檔案，而是指英國的憲法不是集中在一兩個主要檔案裡。英國憲法是由許多分散的、不同年代產生的“成文法”、“習慣法”和“慣例”所構成。［①］比較重要的成文法有1215年的《自由大憲章》、1689年的《權利法案》、1701年的《王位繼承法》和1911年和1949年的《議會法》等等，特別是《權利法案》和《王位繼承法》規定了英國政治制度的許多基本原則，奠定了英國君主立憲政體的法律基礎。此外還有些不成文法，主要是起憲法作用的部分法院判決，例如關於英國公民的“自由權利”以及“保護”公民的權利不受國家公職人員和國家機關侵犯的司法程式等等。而所謂的慣例，指的是存在於習慣中的有關英國國家制度的某些規定。作為憲法的慣例並無法律基礎，但對於政府機構卻是必不可少的，如英王召集合解散議會、宣戰和媾和以及內閣的組成、政府與議會的關係等基本原則都是由慣例規定的。

2 英國政治制度的界定

英國是一個議會制君主立憲制的國家，其政治制度經歷了諾曼王朝的大會議制（11世紀——13世紀）、等級代表君主制（13世紀——15世紀末期）、專制君主制（15世紀——17世紀）和君主立憲制（17世紀——至今）等幾個發展階段。［②］英國的資產階級革命是英國曆史上的一個重要轉折點，同時也對歐洲及整個世界都起了深遠的影響。它最偉大的歷史意義就是資產階級透過革命推翻了封建制度，廢除了專制君主之，確立了議會制的君主立憲政體，開闢了世界各國通往議會制的道路，同時也為英國資本主義發展掃清了道路。

1）英國國王

英國儲存世襲君主制是資產階級和封建勢力妥協的結果。［③］按照憲法規定，英王是世襲的國家元首、政府首腦、議會的組成部分、司法的首腦、武裝部隊總司令和英國國教的世俗領袖。從法律上來看，英王的權力可以說是最大的。但法律上賦予英王的權力實際上只不過是一種形式，英王自己不能親自行使，而是由內閣和議會行使。英王的活動，多數屬於禮儀性質，其一切活動完全由內閣安排和控制。［④］儘管英王在國家政治生活中已經不擁有重大的實際權力，但其影響始終長存於政治生活與民眾之中。首先作為國家元首，英王是國家統一和民族團結的象徵。其次，作為政府首腦，英王體現了英國政治制度的連續性。由於王位只屬於那個固有的家族，因此，英王保持了政治制度歷史延續性的魅力，體現了整個民族的歷史存在。英王及君主政體的存在並不因內閣和首相的更換而受到影響。第三，作為英聯邦元首，英王起著維繫英國與英聯邦各國之間的傳統關係、維持英聯邦團結的重要作用。最後，由於英王是非政黨的人物，可以對政黨的鬥爭起著調節作用。此外，英王還可以利用自己的地位與經驗來影響政府的決策，由於英王的意見往往具有較大的參考價值，能為政府所考慮接受。［⑤］

2） 英國的政府機構

英國的政府機構是最早按照資產階級的“三權分立”學說建立起來的：議會行使立法權，內閣行使行政權，法院等司法機構行使司法權。

英國的議會歷史最長，也被稱為“議會之母”。英國的議會的開端一般認為是在1264年，它是由英王、上院和下院三部分組成。上院由各類貴族組成，下院的議員都是由選舉產生。上院自從資產階級革命後，他的權力和作用就削弱了，而真正享有實權的是下院。從表面上看，政府向議會負責和接受議會的監督，但實際上，“議會至上”只是一種形式。在立法方面，理論上講立法機關毫無疑問是議會而不是內閣，但實際上整個立法程式卻掌握在議會中多數黨即執政黨的內閣手裡。下院對議案的討論只不過是走走過場。

內閣是英國政府的領導核心。內閣是英國整個國家機器的主軸，它是由樞密院的外交委員會演變而來，自從內閣出現後，樞密院已成為歷史陳跡，但在法律上，仍然是英國的最高政府機構。內閣的各種重要決定，都以“樞密院令”的形式公佈。［⑥］此外，一切重要政策，由內閣制定；軍隊、警察等暴力機關，受內閣的直接指揮和控制；議會、英王也受內閣牽制。內閣是整個國家行政機構的樞紐。［⑦］有一點需要辨明的是，在英國，政府和內閣的含義是不同的，英國政府是首相領導下全體政府大臣的總稱，而內閣則是英國政府內部的領導核心，是實際上的最高行政機關。內閣主要由政府中一些重要的部的大臣和執政黨各派重要領袖人物組成，通常由20人左右組成，首相在內閣中還挑選5至6名他最信賴的閣員大臣，組成核心內閣，對一些重大問題進行商討。這種核心內閣起初只是在戰爭時期和緊急危機時期才組成，比如1956年蘇伊士運河危機和1982年福克蘭群島危機，後來在平時狀態下也一直保持了下來。

英國與其他西方國家不同，政府部門中不設司法部，司法權通常由大法官行使，檢察長和副檢察長也行使一定的司法權。英國的法院大致分為中央法院和地方法院兩級。按照審判案件的性質，又可劃分為刑事和民事兩大類；蘇格蘭的法院系統又有所不同。組織極為複雜。［⑧］英國的行政司法制度有著許多不同於歐洲大陸國家的特點。如，普通法院和行政裁判所一道行使行政司法權，沒有全國統一的最高行政司法機構，它的行政裁判機構是分散的等等。

三 英國外交決策權的演變軌跡

1 資產階級革命之前的外交決策權

在資產階級革命以前，英王是英國法律的和實際的最高統治者，一切權力歸英王。英國的外交決策和國內重大政治決策都掌握在國王手中，如在15——17世紀期間，是英國的專制君主制時期，國王是集軍事、行政、和司法全力於一身的專制君主，他的意志就是國家的法律。除其自身的意志外，不受任何其他意志的約束。

2 資產階級革命後外交決策權的演變

資產階級革命後，英國推翻了封建制度，廢除了專制君主制，確立了議會制的君主立憲制政體，國王的權力受到很大的限制，只是成為參加各種典禮的“虛位元首”。

1）“君主至上”轉為“議會至上”，資產階級革命後，英國的資本主義得到了迅速的發展，資產階級也成為了國內最強大的階級，並在國家的政治生活和經濟生活中居於主導地位。議會也從封建制度的附屬地位轉而凌駕於封建王權之上，尤其是責任內閣制確立後，也使內閣由最初的向英王負責轉而向議會負責，議會成了凌駕於國王之上的真正的最高國家權力機關。［⑨］而在議會內部，由於資產階級革命後，上院不是由選舉產生，其權力日漸削弱，而資產階級在下院逐漸佔優勢，直至佔統治地位，因而也出現了下院的權力大於上院的現象。從上述我們可以看出，由於“議會至上”原則的確立，國王的權力由議會替代，因此議會擁有對內和對外的最高決策權。

2）“議會至上”轉為“內閣至上”。隨著資產階級權力的日漸增大，英國的權力結構也開始發生重大變化。這種變化主要發生在議會和政府之間。實際上，從19世紀中期起至本世紀初，議會的一些重大權力已逐漸為內閣所掌握，內閣不僅掌握了全部行政大權，而且相當一部分立法權也操縱在內閣手中，與其說內閣向議會負責，不如說內閣控制議會。英國的法律沒有授予內閣職權，因此，內閣職權不是根據法律的規定，而是沿用憲法慣例。半個多世紀以來，英國的權力已經進一步集中到內閣，內閣的行政職權已不限於上述幾個方面了。內閣掌握全國的最高行政權，領導政府各部，掌管全國的內政外交，直接掌握和指揮軍隊、警察、監獄，制定和執行一切方針政策和重大決策，決定所有重要的問題。內閣已成為權力很大，地位很重要的英國政府的領導核心。

3）決策權由內閣向首相為中心的轉化

第二次世界大戰後，政府的作用不斷擴大，首相的權力也有了空前的加強，內閣已成為國家權力的重要承擔者，從20世紀60年代開始，英國出現了權力和威信向首相高度集中的傾向，由於內閣是英國政府的核心，首相是這個核心機構的中心人物，因此，從英國政權的權力結構變化來看，英國實際上已經從當初的議會制政府、內閣政府逐漸發展成為“首相政府”。

四 對英國外交決策機制的分析

1首相和內閣

關於決策的方式，逐漸出現了一個重要的變化，即決定政策不再用投票方式，倘若出現分歧，經過一定辯論之後，由首相進行總結，在重要問題上，首相掌握贊成與反對的比例，並做出他個人對優勢觀點的評定，或提出自己可以為大多數閣員接受的建議，如果為了節省時間，又不是太重要的問題，偶爾也會採取投票表決。［11］其原因是投票表決會使內閣的分歧表面化，有損內閣的集體感，但是前提必須是首相的總結是權威的，很少有人在向這種權威挑戰，而這種總結就是內閣的決策。此外，在戰爭時期，尤其是在世界大戰期間，首相會更多地採取命令的方式，戰時的很多決定，包括絕密的決定，不能在內閣全體會議上討論，有時甚至不可能在其個人中間討論。［12］

2 內閣委員會

英國內閣從第一次世界大戰起，為了適應戰爭需要，實行了內閣委員會制度，主要是因為政府事務大量增加，不得不分散進行決策，尤其是授權內閣委員會，以減輕內閣的工作壓力。內閣委員會的設定、成員選擇、主席任命都由首相決定。內閣委員會大致分為三類，一類是重要問題常設委員會其中包括內政，外交，經濟，情報和立法等，二類是半永久性的特殊問題委員會，三類是臨時性的委員會，它的成立與解散完全根據臨時實際需要。

內閣委員會的主要任務就是分擔內閣工作，減輕其負擔，再者就是參與決策，草擬草案，然後交由內閣裁定，從1945年艾德禮工黨政府起，授權內閣委員會討論重要的政策。此後，內閣委員會的作用和職權迅速增大，在政府決策中起著決定性的作用。如代表內閣詳細地考慮和解決某些問題，是次要的問題不用經過內閣就能解決，而且它的決定和決策與內閣會議的決策具有同等的權威，甚至某種程度上，它的決策作用已經超過內閣。例如：1982年英國阿根廷之間的福克蘭群島之戰是由首相、內務大臣、外交大臣、國防大臣、保守黨主席等組成的福克蘭問題小組委員會處理的，艾德禮政府1945年至1951年建關於製造原子彈的決定和艾登政府關於1956年出兵蘇伊士的決定也是在內閣幾乎完全被排除在所有重要的討論之外的情況下做出的。［13］從一些重大軍事行動的決策由內閣委員會做出的，可看出首相地位的加強，因為內閣委員會的組織、成員、職權、主持人都是由首相決定的。

3 外交和聯邦事務機構

外交和聯邦事務部於1968年由原來的外交部與聯邦事務部合併而成，是英國政府主管國家海外關係的機構，此外，還負責處理英國和其屬地的涉外事務及英聯邦事務。該部最高領導為外交和聯邦事務大臣。外交和聯邦事務部的職能，“主要透過外交使節，是英國政府同其他國家政府和國際組織保持接觸，以便進行談判和討論屬於國際關係範圍內的、包括經濟問題的一切事務。該部特別對下列事項負責：使英國政府迅速適應海外發展情況；保護英國的海外利益，包括商業利益。保護海外英國公民；向外國政府和人民闡述英國的政策，並在任何可能的地方同外國政府和人民建立友好的關係。”

該部最高領導為外交和聯邦事務大臣。外交和聯邦事務大臣的助手，除海外發展大臣外，還有三名國務大臣。與其他各部一樣，外交和聯邦事務部也設有政務次官和常務次官。常務次官之下設若干副次官和助理次官，其中，常務次官是該部文官之首，常務次官通常由具有豐富的業務經驗和知識的大使級官員擔任。他們不但控制了許多外交機構的實際管理權，而且在決定英國對外方針政策時也起著相當大的作用。在常務次官領導下，現有10個副次官和19個助理次官，下設署、司、室、處各種機構，分別掌管聯邦協調事務，與世界各地區的外交事務，經濟、技術、和行政專門業務以及情報工作等。

4國防部

英國法律規定，女王為武裝力量名譽上的最高統帥。但實際權力仍然屬於首相和內閣，最高國防決策機構為國防與海外政策委員會。該委員會成員有首相、國防大臣、外交與聯邦事務大臣、內政大臣和財政大臣等，由首相任主席。必要時，可請國防參謀長和軍種參謀長列席會議。國防部為政府中的一個部，是最高軍事行政機關，負責具體貫徹和執行首相和國防與海外政策委員會的指示和決議，並負責制定政策、預算和三軍的作戰指揮、人事管理、裝備採購等工作。武裝力量由正規軍和準軍事部隊組成。正規軍分為陸、 海、空3個軍種。最高軍事指揮機構為國防參謀部。首相透過國防部和國防參謀部對全國武裝力量實施領導和指揮。戰時則組成戰時內閣，指揮作戰。

5思想庫、壓力集團與情報資訊系統

1）思想庫的作用

所謂“思想庫”又稱為“智囊集團”，它主要指那些在政府之外從事政治、經濟、外交等多學科研究的非贏利組織、團體和機構，其主要職能是為政府、黨派或大企業公司決策提供思想支援，而許多大思想庫也成功地充當了這種角色。［14］在外交政策制定過程中，思想庫可以向政府提供某些敏感的政策建議，尤其當政府試圖改變其傳統政策時，思想庫能起到難以替代的作用。因此歷屆英國政府在出臺某些重大政策之前，會通常委託一些思想庫進行前期的可行性研究工作。目前，英國所有的大的思想庫均建立了自己的網路，他們依據這一新的平臺，努力宣傳自己的思想觀點和政策主張，以便對政府的決策施加更大的影響。在英國比較大點的關於外交研究的思想庫有：

倫敦國際戰略研究所（www。iiss。org），該所素有國際戰略思想庫製成，研究範圍從最初的軍事戰略問題逐步擴大到政治、經濟及和平與衝突問題，包括戰略研究，防衛與軍備，地區安全問題以及主要大國和地區的政治、經濟、民族和外交政策動態等。外交政策中心（www。fpc。org。uk），外交政策中心是英國的一個重要對外政策研究機構，該中心於1998年由英國首相布萊爾和時任外交大臣羅賓·庫克共同發起組建，其宗旨是推動國際問題討論，發展對跨國和跨部門政策的研究，中心發表的所有研究報告、出版物及國際討論均是有針對性的，對英國的內外政策有很大的影響。此外，還有皇家國際事務研究所（www。riia。org。uk）、皇家三軍防務研究所（www。rusi。org）、歐洲改革中心（www。cer。org。uk）以及在各大學的一些研究國際政治和安全問題的研究中心，他們都或多或少地對英國的外交政策起著影響。

2）壓力集團

英國的壓力集團（Pressure Groups）是一種自發性的群眾組織，其活動性質與美國和歐洲其他西方國家的院外活動大同小異，目的主要是為其支援的事業或公眾利益向議會和政府施加影響和壓力，以努力改變官方的決定或決議。

儘管壓力集團不以推翻政權為其活動目的，但其作用和影響絕不可低估，最突出的例子就是英國融入歐洲的問題，因受到由“疑派”組成的壓力集團的阻撓，布萊爾幾乎是一步一回頭，很難迅速做出決策。在布萊爾剛剛宣佈要加快加入歐元區全民公決的步伐的時候，壓力集團組織就在全國掀起了反對英國加入歐洲單一貨幣的浪潮，在巨大壓力面前，政府不得不重新考慮公投時間表，布萊爾本人也表示重新考慮加入歐元區的程序。在其他問題上，工黨政府也面臨諸多壓力，正如布萊爾2002年2月初在一次黨內會議上所說：“現在工黨政府好像是在和壓力集團，如合作監管、世界發展運動、大地之友、綠色和平組織等以及數萬名熱心公益事業的參與者進行拔河比賽，工黨好像在夾縫中求生存。”［15］因此可以看出，英國國內的壓力集團對於外交決策的制定也是有著很大的影響。

3）情報資訊系統

英國的情報系統分為兩種，即軍情五處（MI5）和軍情六處（MI6）。

英國軍情五處成立於1909年，是英國一個專門對付顛覆和恐怖活動的機構，負責國內情報的軍情五處歸屬內政部管轄。有2000多名僱員，預計到2008年擴充到3000人左右。以前，該處的工作主要集中在冷戰時期的東西方對峙和愛爾蘭共和軍的情報收集等方面。9·11事件後，軍情五處將工作重點放到了打擊來自基地組織的威脅上。相當於美國的聯邦調查局。

英國軍情六處，成立於1921年，主要任務是收集與國防和外交有關的國外情報，為決策者提供需要的情報，並對外交決策產生比較重要的影響。它隸屬英國外交部。相當於美國的中央情報局。

五 對英國外交決策機制的幾點總結

首先從上述我們可以知道，在英國，儘管女王在法律上是世襲的最高國家元首，是權力的最大統治者，但是事實上，英王並不處理具體事務，她對首相和大臣其某種影響作用，而不能起決定性作用，掌握最高決策權的是首相及其領導的內閣成員，在外交決策權方面，則主要是首相和外交大臣掌控。

其次，外交和聯邦事務部是主管外交決策的重要部門之一，它透過其職業外交官和駐外使館與世界各國和國際組織保持聯絡，並向英國最高外交決策部門提供資訊，以便最高決策者制定決策之用。

第三，在制定外交決策的時候，一般以首相的意見為準。當會議成員對所討論的問題出現意見分歧時，有時也舉行投票，但最後決議並不依投票結果而定。但首相有時候也不得不考慮全體閣員的意見，如果首相的意見受到多數人的反對，而多數人又堅持不讓步，則首相首先自己必須做出讓步，以求得閣員的統一。內閣大臣如果與他意見不合而辭職，特別是發生多起辭職，會對首相的地位帶來不利的後果。如果內閣和議會黨團多數成員認為他已不適合擔任首相，他就必須下臺。因此，首相的權力是受到制約的，並不是權大無邊，更不能為所欲為。

最後，英國的眾多社會壓力集團和思想庫也對外交決策有一定的影響，英國外交決策的制定過程中，不得不考慮他們的訴求，因此，也是影響外交決策的因素之一。

英國議會大樓

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參考書目：

1王振華 劉緋主編：《解析英國》中國社會科學出版社2003

2中國現代國際關係研究院編：《歐洲思想庫及其對華研究》 時事出版社 2004

3吳大英 沈蘊芳 著：《西方國家政府制度比較研究》社會科學文獻出版社1996年第2版

4顧俊禮：《西歐政治》經濟科學出版社2001

5《英國政府機構》編寫組：《英國政府機構》上海人民出版社 1973年

6龔祥瑞：《英國行政機構和文官制度》 人民出版社 1983 年

7 高金虎主編：《保安局在行動——20世紀英國情報機構絕密行動》東方出版社2005年7

8 劉建臣 劉啟雲著：《英國議會》華夏出版社 2002