古代地方行政管理的變化：郡縣制度，為何最終被行省制度所取代？

郡>州>府這樣地方治理結構，往往是隨著國情而變化，而且都是由開國時清簡而逐漸繁雜。很大的因素是，古典農業時代，國家和地區的實力評估不只依方圓而論，更偏重戶口稅賦。中央設計體制，不單單說簡便清晰還要考慮眾其弱而分其強這樣的政治平衡長治久安。往往開國之初，長期戰亂後人口流散隱匿，戶口散失，重鎮燒成白地，荒野再建軍城。

以秦漢為例，這個時候，一般都從三級行政：中央，郡，縣，相當扁平化。幾十一百年後，丁口繁衍，有些縣比郡府都繁榮，有些要地集落有數萬人口。這時候，往往遷郡府，分大縣為小縣，升集落為新縣，分大郡為小郡。秦時，天下36郡約一千縣，漢朝中期已經有一百多個郡，一千五百多個縣。

漢代的郡有100多個，不是幾十個。重要的是，郡太守是地方行政首長，俸祿二千石，跟九卿平級。九卿隸屬中央政府，九卿上面才是三公，丞相位列三公。中央政府的首腦是丞相，丞相代表政府，皇帝代表皇室，中國古代歷史上，皇權和相權一直是對立統一的。比如東漢袁家是四世三公，袁術的後將軍是軍職，討董時還沒自己穩固的地盤呢，要靠到處打秋風，更談不上實力，自然不會選他。至於袁紹，家族背景與西園八校尉首領只是一個加分項，更重要的是渤海太守這個地方實職，作為一郡長官，可以直接徵調一個郡的錢糧、兵馬，只要有野心就可以透過這個平臺增強實力，所以那時袁紹必定是具備一定實力的。

而朝廷選派的刺史、州牧一般都是士大夫階層，要透過郡來對百姓實行管理，這樣就很容易被各郡野心勃勃的太守架空，後來袁紹就是這樣吞掉他的上司冀州牧韓馥進而統一河北的。三國時期很多割據勢力都是從太守起家的，就是這個原因。所以如果此時袁紹沒有渤海太守這個職務以及靠太守累積起來的實力，單憑一個四世三公的名聲和西園八校尉的空頭名號，恐怕也難以服眾。

郡縣太多，扁平化的政府結構就難以應付繁雜的政務了。於是，產生了中央派出機構——州部一級。一開始，這只是個類似巡迴檢察院紀委法院之類的常駐“臨時”機構，但後來，隨著現實的需要，它逐漸填充成為了類似古時“方伯”地位的實體行政級別。再後來，隨著國勢和中央控制能力起落，歷朝把這個級別裁了又建，建了又裁，無非是換個名字或者分之使不專其權。有時候，甚至會有五級甚至六級行政機構。

從歷史上講，明朝更能講明行省制，巡撫總督雖說上管軍下管民，但還是各有側重。帶兵打仗掛兵部銜，內地掛戶部銜，治河掛工部銜。管理地方官吏，也不是因為巡撫總督這個職務，而是因為掛著都御史之類的御史大夫職銜。也就是說地方行省一級高官對地方管理全部是因為中央所給予職銜所決定的，從而避免之前的地方只認地方大佬不識中央的情況。

早期人口密度沒那麼高，核心領土就那麼大，大片的土地漢夷雜居乃至羈縻；至少明清時代皇權止於鄉，正常情況下地方勢力被壓制，自然要多級管控。現在國內至少省、市、鎮、鄉四個大級。現代中國，我們看到的是：中央，行省（理論上的中央派出機構，相當漢代的州），地區（郡，唐後的州府），縣（區），鄉（鎮，街道）。數千年來，終於把政權實際控制能力推進到了鄉一級。