行政訴訟中，被告對行政行為合法性承擔舉證責任，應這樣理解！

《行政訴訟法》第34條第1款的規定，被告對作出的行政行為的合法性負有舉證責任。結合《行政訴訟證據規定》以及有關司法解釋，對於該條款，可以從以下幾個方面來理解：

一是，被告對行政行為的合法性承擔舉證責任是法律的明確規定，法院沒有裁量權。

這種明確規定，屬於義務性規定，該義務性規定不僅行政機關應當遵守，人民法院也應當遵守，人民法院對於行政行為合法性的舉證責任問題沒有裁量權，不能認為由被告承擔舉證責任屬於司法裁量的範疇，也不能認為對於某些有關合性的事項也可以由原告來承擔舉證責任。

這也就是說，透過提供證據證明行政行為違法是原告的權利，原告提供的證據不成立，不能證明行政行為違法的，不免除被告對行政行為合法性的舉證責任，法院也不能認為行政行為合法。

二是，被告對行政行為的合法性承擔舉證責任是一種法定義務，具有排他性，原告或者第三人不承擔此義務。

對於該項義務來，被告承擔是法定的，原告承擔是意定的。

被告在該義務的承擔上有以下兩個方面要求：

（1）對於行政行為合法性的舉證責任必須有相應的證據加以支撐；

（2）被告必須在法定的舉證時限內提供，被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內提供相應的證據，被告不提供或者無正當理由使其提供證據的，視為行政行為沒有相應的證據。

原告提供的證據如果未證明行政行為違法的，不承擔舉證不能或者證據失權的消極後果。

三是，行政行為不僅包括法律行為而且還包括事實行為。

行政行為包括法律行為和事實行為，被告既要承擔對法律行為合法性的舉證責任，也要承擔對事實行為合法性的舉證責任。

對於事實行為，可分為以下幾種：日常生活的事實行為，如開闢公路、道路管理機關清除路障等行為。執行性事實行為，如對食品的抽樣檢查、對文物的維護。無拘束力的提供資訊和通報行為，如衛生機關播報不合格企業行為、勞動部門提供就業資訊等。對於有些事實行為，如暴力行為，一般無須證明即可認定為違法行為。對於執行性的事實行為，其是否合法，尚須審查其基礎行為是否合法。

四是，舉證範圍僅僅包括被訴行為的合法性，不包括合理性。

被告行政機關對行政行為的合法性承擔舉證責任，對於合理性問題沒有舉證義務。

對於合法性問題，行政機關必須透過舉證來證明其合法性；對於合理性問題，大多數屬於行政機關裁量許可權範圍的事項，只有在極度的、令人難以忍受的不合理情形下，行政機關才有義務證明其不存在此種情形。只是，這種合理性問題，實際上已經轉化為合法性問題！

也就是說，除非行政機關在裁量過程中出現重大的事實誤認、重大的程式瑕疵、超載裁量許可權、不依法裁量或者濫用裁量許可權的情況下，原告對於行政機關的合理性產生了極度的懷疑且有證據證明可能存在相關情形時，被告才承擔舉證責任。

五是，被告應當提供據以作出行政行為的全部證據。

行政機關應當提交全部證據而不是主要證據。

基於案卷排他性原則，沒有進入行政案卷的證據，無論是否與行政行為合法性相關，被告均不能向法院提供。

只有進入行政案卷並且據以作出行政行為的證據才有提交法庭的必要。