劉尚希：現代財政的基本職能正在轉變
題記：2019年12月14日，北京大學中國公共財政研究中心主辦“北京大學2019中國公共財政論壇”。 本文根據中國財政科學研究院院長劉尚希教授的演講整理。
我國的財政政策需要新的思路，“新”在什麼地方？
首先，今年的中央經濟工作會議對財政政策有了新表述，提出“要大力提質增效”，這和去年“要加力提效”的表述不一樣。
其次，今年還特別強調要保障重點領域的支出，特別是要將“三保”（保障地方的工資、運轉和基本民生）放到更加重要的位置，壓縮一般性支出。
由此可見，在經濟下行、大幅減稅降費的背景下，積極財政政策已經發生了微妙變化。而這種變化不僅體現在表述上，還更多體現在內容和實施方式上。
理解財政政策需要超越單純的經濟學視角
我們過去對財政政策的理解主要基於需求管理的分析框架，財政政策的作用主要就是熨平經濟波動，所謂反週期或逆週期調節。但是從中央經濟工作會議的最新表述來看，財政政策不僅要在經濟領域，還要在社會領域發揮積極作用，因此，財經政策既是經濟政策，又是社會政策，這已經成為新的基本特點。
對財政政策新思路的理解，需要從單純的經濟學視角跳出來。中國現階段發展面臨著諸多不確定性，不僅有需求問題，還有供給和結構性問題。如果按照老一套，僅僅去調整需求，財政政策發揮的作用將遠遠不夠。赤字率、債務率問題的出現，就是隻用需求管理來認識和理解財政政策，從而產生了一些不恰當的財政主張。
防控公共風險成為財政政策的基本職能
從更高層面來分析，財政政策實際上是從需求管理、供給管理轉向了風險管理。這裡的風險不是市場風險，而是公共風險。它涵蓋了發展面臨的所有風險，包括經濟不穩定的風險、經濟動能不足的風險、社會貧富差距加大而造成的社會不穩定等風險。
公共風險包括經濟領域、社會領域甚至環境領域的風險，是現代財政需要關注的基本問題。對公共風險加以管理，也就成為現代財政的基本職能。
從社會大背景看，我們正處於風險社會，這是人類社會發展的新時期。風險社會的概念由一位德國社會學家提出。他認為，人類社會從過去的農業社會、工業社會已經變成今天的資訊社會、風險社會。
風險社會的基本特徵是具有不確定性。這種不確定性，不是體現在某個領域、某個方面或某個環節，而是國家各項發展的不確定性，甚至整個全球發展的不確定性。
這種不確定性不能再用傳統的知識和邏輯去認識和解釋。我們原來建立在牛頓力學基礎上的世界觀需要更新。牛頓力學時代的世界觀認為世界是確定的、線性發展的。然而今天量子力學和數學等自然科學的發展已經證明，世界的本質是不確定的，我們原來所看到的確定性，其實是不存在的，是人類透過協同、合作、努力構建出來的。
為此，我們對發展需要重新定義，對財政政策也需要有新的思路。如果世界的本質是不確定的，那麼發展的含義就是為人類文明構建確定性。財政政策就要在風險社會的大背景下完成風險管理。風險又是分層次的，包括個體風險、市場風險和國家公共風險。如何防範和化解公共風險，降低發展面臨的不確定性，需要合理的制度和政策，這當然就包括財政政策。
從公共財政到現代財政的關鍵是以人為本
制度一般是從戰略上解決問題，政策大多從短期角度應對問題。就政策而言，過去的財政模式叫公共財政，現在叫現代財政，二者的內涵不一樣。
公共財政是在市場化改革的背景下提出來的，以處理好政府與市場的關係為目標。在1998年至2012年召開十八大之前這一特定歷史時期，如果計劃與市場關係沒有得到正確處理，我國的市場經濟體制也將很難被構建起來，所以當時特別強調財政的公共性。
十八屆三中全會之後，我們開始提出現代財政的概念，財政改革的目標是建立現代財政制度。在全面深化改革的大背景下，現代財政不僅要處理市場與政府的關係，還要處理政府與社會、中央與地方的關係。現代財政是在整個社會治理體系和治理能力的大框架下來討論財政問題，討論我們需要什麼樣的財政政策。
現代財政具有綜合性，但歸結為一點就是“人”，即要從人的角度來思考問題。政府與市場的關係指向的是“物”，追求的是創造財富的效率，如何實現更快的經濟增長。現代財政指向的是“人”，因為現實中出現的諸多風險迫使我們不得不轉向以人為本。
單純從物的角度來考慮，我們容易因為片面追求GDP而帶來一系列問題。未來經濟發展要轉換動能，要更多靠知識和技術，而知識和技術來自人力資本的積累。只有透過人力資本的積累、人力資本質量的提高和人力資本更加平等，才能真正促進高質量發展，才能化解我們當前面臨的人口老齡化、工業化、城鎮化、人口流動、公共服務與人脫節等諸多問題。
關於什麼是高質量的發展，有各種定義，我們不如反向來思考：什麼不是高質量的發展？至少有三種類型的發展明顯是我們不想要的：低技術含量的發展、少數人富裕的發展和環境不友好型的發展。要避免這三種非高質量的發展，同樣也只有著眼於“人”，包括透過教育等有效途徑培養出符合國家發展需求的人才，提高人力資本的積累。
在過去物質短缺的條件下，我們的發展以物為本，把增長放在首位，但是增長不等於發展。現代財政以人為本，要求財政政策必須圍繞人的基本權利和發展做文章。這涉及到許多與社會體制密切相關的問題，但這些問題的解決卻相對滯後。比如一個人的身份是農村戶口還是城市戶口，是編制內還是編制外，是幹部還是工人。身份不平等會造成整個社會的不平等，且人與人身份的差距不但沒有縮小反而在加大，但此類問題在現有體制框架下並沒有得以解決。
中國目前已經處於需要整體性協調發展的階段，僅靠GDP已經不能解決所有問題。這就如同一個人，既要長個子，也要增長經驗、知識和能力，否則個子雖大，但心智不健全，這樣的人也不正常。事實上，正是因為缺少整體性協調發展，未來又產生了更多的不確定性。
面向未來，我們財政政策應該及早從需求管理的框架中擺脫出來，否則必將與現實背道而馳。從需求管理轉向供求管理，是財政政策的一個進步，但仍有不足，因為供給側的問題從根本上還是經濟和改革問題，只有當財政政策從需求管理轉向風險管理，降低生產和生活成本，降低公共風險水平，才能為發展注入更多的確定性，才符合現代財政的基本功能。
綜上所述，財政政策的新思路，應是超越經濟和社會領域，用一個綜合性的概念來管理公共風險。公共風險是未來發展必須著力解決的問題。只有降低了公共風險，才能構建和提高發展的確定性，否則就可能停滯不前。
