不挖山、不填湖、不毀林，河南立法規範村莊規劃要保護歷史文化和鄉村風貌
規範村莊建設、免費為村民提供住房設計圖、加強歷史文化資源保護；促進產業發展，可以資源變資產、資金變股金、農民變股東……鄉村振興是實現中華民族偉大復興的重要戰略之一，村莊規劃是鄉村振興的第一步，事關鄉村振興和新時代新階段高質量發展目標能否實現。建設美麗鄉村，河南透過立法規範村莊規劃編制和實施。9月28日，河南省政府新聞辦舉行新聞釋出會，對《河南省村莊規劃編制和實施規定》的立法背景、思路和主要特點等作出解讀。
背景：
好經驗好做法，以立法形式固化
一直以來，河南省委、省政府高度重視鄉村振興和村莊規劃工作，去年省第十一次黨代會提出，科學編制實用性村莊規劃，持續整治農村人居環境，建設美麗鄉村。目前，我省已有1。58萬個村莊完成了實用性村莊規劃編制，隨著村莊規劃覆蓋面不斷擴大，編制和實施中規劃不科學、不接地氣，編制和管理資金保障不到位，規劃引領鄉村發展作用不充分等問題也日益突出。為強化村莊規劃在助力鄉村振興、推進鄉村建設中的引領作用，開展村莊規劃編制和實施立法十分必要，意義重大。
《河南省村莊規劃編制和實施規定》是省政府2022年立法計劃審議專案，《規定（草案）》由省自然資源廳負責起草。對我省實踐中已取得的一些好經驗好做法，以立法形式予以固化，進一步增強立法的科學性、針對性和可操作性。
願
景：
實現鄉村美農民富
《規定》共六章27條，包括總則、規劃編制、規劃實施、監督管理、法律責任、附則，主要從“科學編制規劃、倡導村民參與、規範村莊建設、加強監督管理”等方面完善落實村莊規劃編制和實施的體制機制。
《規定》第二章對編制村莊規劃的要求、內容、程式等作出具體規定；特別在第五條明確編制村莊規劃應當堅持保護優先、節約集約、因地制宜、多規合一、簡明實用的原則，依實際定特色，依特色定產業，依產業定路徑，依路徑定規劃，為編制村莊規劃提供明確、科學指引。
規劃編制資金如何保障？我省目前村莊規劃編制平均費用為5萬~10萬元，村莊數量多、規劃編制任務重、對資金需求大的現象普遍存在，不少鄉鎮政府財政難以承擔。為有效保障村莊規劃編制工作開展，我們結合基層實際，在《規定》第四條明確了編制經費的來源和“本級財政無法保障的，由上一級人民政府負責落實保障”的“兜底”責任，並吸收實踐中一些地方“以獎代補”的措施拓寬資金來源渠道，破解編制資金保障不到位問題。
鄉村美了，農民如何發家致富？《規定》第五條鼓勵在村莊規劃產業佈局中明確促進產業發展的“三變”改革（資源變資產、資金變股金、農民變股東）、返鄉創業等措施。第十七條規定鄉（鎮）人民政府應當支援農村集體立足本地資源和生態優勢，利用鄉村特色風貌、優秀傳統文化等，引入鄉村運營主體，發展特色種植、生態農業、鄉村旅遊等業態，促進鄉村產業振興。
美麗鄉村如何建設？為強化村莊規劃實施的執行力，引導村民有序建設，《規定》第三章對規範村莊建設、免費為村民提供住房設計圖、加強歷史文化資源保護等作出具體規定。同時第四章規定在常規監管方式外，鄉鎮人民政府要利用網格化、智慧化手段加強對規劃實施情況的監管，及時發現並依法制止違反村莊規劃的行為，第二十四條還規定了村民委員會的協助職責。
落實：
堅持不挖山不填湖不毀林
村莊規劃編制分幾步走？針對我省村莊數量多、分佈廣、差別大的客觀實際，首先以縣市為單元啟動編制縣域村莊分類和佈局規劃，將村莊劃分為“集聚提升類”“城郊融合類”“特色保護類”“搬遷撤併類”“整治改善類”等五種型別，提出不同規劃的策略，統籌縣市域村莊基礎設施、公共服務設施佈局。在全省開展“鄉村規劃、千村試點”行動，及時總結推廣嵩縣三合村、信陽市辛集村等一大批先行試點村莊規劃編制和管理的經驗做法，起到了良好的示範效應。目前，全省所有縣市的村莊分類和佈局規劃已全部編制完成，1。58萬個村莊形成了實用性村莊規劃編製成果。
規劃編制如何留住“鄉愁”？在推進村莊規劃編制過程中，我省堅持要求不挖山、不填湖、不毀林，尊重村莊自然地形地貌、居住習慣、地域文化、村莊建設脈絡和街巷格局；在村莊規劃確定的村莊建設邊界內，合理確定村莊用地規模、開發強度、建築風貌等管控要求，保護歷史文化和鄉村風貌。運用鄉村設計手段，提出在豫南、豫西、豫北山地丘陵地區打造“山鄉風貌”鄉村；在黃淮海平原、南陽盆地傳統農區，打造“平原田園”鄉村；在沿淮地區打造“河鄉韻味”鄉村。堅持全域全要素編制規劃，對鄉域、村域內生態、生活、生產等各類空間作出全面合理安排，保證了規劃質量。
■記者追問
如何保障村莊規劃有效實施，實現村莊規劃的管用、好用？
長期以來，不少村莊規劃存在“紙上畫畫、牆上掛掛”的問題，得不到很好地落實。規劃的生命力在於實施，只有落地實施的規劃才是一個管用、好用的實用性規劃。省自然資源廳將保障村莊規劃有效實施。
在村莊規劃實施過程中，充分發揮鄉村規劃委員會的平臺作用，廣泛徵詢並聽取鄉鎮政府、村委會意見和村民想法，禁止隨意撤併村莊搞大社群、違背農民意願大拆大建，維護規劃的嚴肅性，確保規劃嚴格實施。全面實行鄉村建設規劃許可制度，對不符合村莊規劃要求、未取得鄉村建設規劃許可證的鄉村建設專案，不得開工建設，確保各項建設依規有序開展。暢通投訴舉報渠道，對群眾反映事項逐個調查、逐項核實，做到事事有反饋、件件有迴響，堅決杜絕違反規劃的建設行為。
《規定》在村莊規劃編制過程中如何保障村民參與、體現村民意願?
為保障村民能夠全流程參與規劃編制，《規定》對邀請村民參與，徵求村民意見的途徑、時間、方式等予以明確。第十一條第二款明確了第一次徵求意見的要求：“村莊規劃草案初稿應當透過村內公示、郵遞、電話、傳真、資料傳輸等方式徵求村民或者村民代表意見”；第十一條第三款明確了第二次徵求意見的要求：“村莊規劃草案編制完成後，鄉鎮人民政府應當在村內公共場所公告不少於30日，並採取座談會、問卷調查等多種形式徵求和聽取村民的意見”。第十三條還明確了“報送審批的材料中應當附徵求意見採納情況、村民委員會審議意見以及村民會議或者村民代表會議決議”。透過多次徵求意見，更有效地引導村民充分參與到規劃編制中來。
為了引導村民積極參與村莊規劃編制和實施，《規定》在第十四條明確“經依法批准的村莊規劃應當以村莊規劃總圖、近期建設專案表和建設要點說明書等形式在村內公示，供村民免費查閱使用”。透過公開公示，免費查閱的方式廣泛推廣村莊規劃，讓每個村民都成為規劃“知情人”。
為保證村莊規劃能夠真實地體現村民意願，代表村民心聲，《規定》對村莊規劃草案的審議表決和修改程式做了嚴格規定。其中，第十二條明確“村民委員會對公告後的村莊規劃草案進行審議，形成審議意見。村民會議或者村民代表會議對村莊規劃草案及村民委員會審議意見討論，並應當經到會村民或者村民代表過半數同意後形成決議”。第十五條明確“經依法批准的村莊規劃不得隨意修改，根據經濟社會發展需要確需修改的，按照原審批程式報批”。讓村民“當家做主”真正成為村莊規劃的“審議人”。
村莊規劃編制，
如何
為鄉村振興提供支撐？
作為鄉村基本服務單元的中心，重點提升村莊公共設施和基礎設施服務能力，推進一、二、三產業融合發展；
對離城區較近的城郊融合類村莊
，按照社群標準規劃建設，節約用地，提升治理水平；
對歷史人文和自然資源豐富的特色保護類村莊
，突出特色資源保護和活化利用，完善旅遊配套，提升旅遊服務能力；
對整治改善類村莊
，圍繞改善人居環境、完善公共服務，滿足村民基本生活需求；
對生存條件惡劣或人口流失特別嚴重的村莊
，引導異地搬遷，改善生產生活條件。
按照“城市品質、鄉村味道”，編制實用性村莊規劃。建設鄉村生活圈，補齊鄉村基礎設施和公共服務設施短板，改善農村人居環境品質。堅持因地制宜，尊重村莊的自然地形地貌，保留村莊特有的民居風貌、農業景觀、鄉土文化，避免“村莊改造大拆大建，村莊規劃千篇一律，村莊建設千村一面”。
在編制規劃時合理佈局鄉村產業發展用地，在縣鄉級國土空間規劃中安排不少於10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地，促進農村一、二、三產業融合發展。嚴格落實“一戶一宅”，引導農村宅基地集中佈局。
《規定》對促進產業發展有哪些具體規定
？
為了更好地支援農村產業發展，《規定》第五條明確“鼓勵在村莊規劃產業佈局中明確促進資源變資產、資金變股金、農民變股東、返鄉創業等措施，增加農民收入，激發鄉村發展活力”的要求；第十七條明確“縣級人民政府應當按照一縣一業、一村一品的發展格局，因地制宜，引導農村集體圍繞產業鏈、供應鏈、價值鏈推進一二三產業融合發展，促進產業振興。”用立法手段，引導村莊和村民結合自身特色，發現比較優勢，發展特色優勢產業。
（正觀新聞·鄭州晚報記者 魯燕）
