崔志海：清末國會請願運動再檢討

其實，這樣看待清末速開國會請願運動是有違歷史的。清末速開國會請願運動固然有其侷限性，但仍不失為一場具有偉大意義的民主運動，在速開國會背後隱藏的其實是制憲權之爭，是“國民立憲”與“欽定立憲”的兩條道路之爭，是民主與專制之爭。這從國會請願運動的訴求和清政府的迴應上，便可見一斑。

從楊度發起請願運動說起

在立憲派人士中，最早倡議發起國會請願運動的是湖南人楊度。楊度生於1875年，20歲中舉人，是著名學者王 運的得意門生。王 闓運在《湘綺樓日記》中常稱楊度為“楊賢子”。1894、1895年，楊度赴京參加甲午科、乙未科會試，雖均落第，但風雲際會，適逢公車上書，有幸認識了後來聲名顯赫的梁啟超、袁世凱、徐世昌等人。回湖南後，楊度又與蔡鍔、劉揆一在長沙時務學堂聽譚嗣同、熊希齡、唐才常、梁啟超等維新志士講課，成為維新人士一員。1902、1903年，楊度兩次赴日本留學，入弘文學院學習，次年轉入日本法政大學速成科，集中研究各國憲政，併成為當時中國留日學生中一位活躍人物，與孫中山革命黨人和梁啟超保皇黨人都有交往，他的寓所有“湖南會館”和“留日學生俱樂部”之稱。1905年，他當選為中國留日學生總會幹事長。楊度並不贊同孫中山的革命排滿主張，而是主張君主立憲。1906年，他與梁啟超在日本分別為清政府出洋考察憲政大臣捉刀起草報告，楊度寫了《中國憲政大綱應吸收東西各國之所長》和《實行憲政程式》，梁啟超寫了《東西各國憲政之比較》，算是為清政府的預備立憲立下了汗馬功勞。

1906年9月1日，清政府下詔宣佈“仿行憲政”，但其後在預備立憲方面多無實質性舉措。有鑑於此，楊度主張應走國民立憲道路，認為立憲不立憲，關鍵在國民努力不努力，爭取不爭取，“立憲之事，不可依賴政府，而惟侍吾民自任之。世界中無論何國之政府，未有願立憲者，此不必希望，亦不必責怨。希望之與責怨，皆倚賴政府之性質也”。他還認為立憲的關鍵在於設立代表人民監督政府的議會，成立責任政府，“立憲國未有無國會者，有國會之國，又未有不為立憲國者”。於是，他將速開國會作為立憲的突破口。1907年年初，他的這一主張得到梁啟超的贊同和支援，他們便開始一道在《新民叢報》《中國新報》《時報》等雜誌上發起速開國會的宣傳。

除了輿論宣傳外，楊度還為速開國會進行組織活動，1907年2月成立政俗調查會，7月成立憲政講習會，並在國內設立支部，推動國民立憲。9月25日，憲政講習會選派代表熊範輿、沈鈞儒、恆鈞、雷光宇赴京，將有100餘人簽名的請願書呈送都察院代奏，要求清政府“於一二年內即行開設民選議院”。

在這份請願書中，他們雖然將速開國會與救亡圖存聯絡在一起，在開頭部分大談只有速開國會，才能消除內憂外患，認為中國當前內憂外患的局面，“皆由於無民選議院所致耳”。但他們提出速開國會的具體理由和訴求，卻完全根據的是近代西方的憲政理論。他們強調，速開國會的一個首要目標是要建立一個向國會負責的政府，“責任政府為立憲制度之精神”，“民選議院一日不立，則責任政府一日不成”；只有設立民選議院，才能達到讓國會監督政府的目的，克服政府的各種弊端，確保各項憲政政策的落實。另外，他們指出，實行三權分立，開設國會以為立法機關，也為立憲之本原，各立憲國通行之制；只有速開國會，才能實現司法獨立，使人民生命財產有所保護，社會秩序得以維持。

在國會與憲法的關係上，請願書雖然沒有明確反對欽定憲法，但也婉轉表達了協定和民定憲法的願望，表示一定要將開國會安排在憲法頒佈之後，這是沒有歷史依據的。英國作為憲政母國，迄今尚無成文憲法；德國被稱為欽定憲法的模範國，但召集議會則在憲法頒佈之前；日本開設議會雖然在憲法成立之後，但這由日本的特殊歷史和國情使然，並且，日本開設議院的決定亦實在憲法制定之先。他們強調，憲法作為國家根本法，其“運用之妙與保障之法，則全恃夫議會”。而在立憲派發表的宣傳速開國會的文章中，他們明確表示國民應享有參與制定憲法的權利，指出“政府黨之目的，在由政府制定憲法以左右國民；而吾輩之目的，在由國民規定憲法以左右政府”；只有國民享有協定憲法之權，“憲法乃為有效” 。

很明顯，楊度發起速開國會請願的初衷，是試圖透過速開國會達到參政的目的，並由國會主導清末憲政改革，參與憲法的制定，建立英國式的議會君主立憲制度，改良政治，挽救國家危亡。這與清政府奉行的“大權統於朝廷”的自上而下的欽定憲政改革路線和鞏固君權的目的，是格格不入、不可調和的。

1907年12月24日，清政府即釋出上諭，重申1906年9月1日的預備立憲上諭精神，再次強調預備立憲的進展要視籌備情況及國民程度之高下而定，並由“朝廷主之”，且“大權統於朝廷”，並宣告開設議院只是為採取輿論起見，召集議會及解散議會，均有定式，所議事件，亦均有許可權，既非人人均有選舉之權，也非人人可為議員，既非人人皆得言事，也非事事皆可參與；指責立憲派發起速開國會請願運動“浮躁矇昧、不曉事體”，“遇有內外政事，輒藉口立憲，相率干預，一倡百和，肆意簧鼓，以訛傳訛，浸尋日久，深恐謬說蜂起，淆亂黑白，下凌上替，綱紀蕩然。憲政初基因之阻礙，治安大局轉滋擾攘，立憲將更無期，自強之機，更復何望？”警告如有好事之徒糾集煽惑，“必宜從嚴懲辦”。

由楊度發起的速開國會請願運動，揭開了清末國民立憲與欽定立憲兩條立憲道路之爭和制憲權之爭的序幕。這在隨後立憲派與清政府的嚴重對立中，表現得淋漓盡致。

慈禧太后的妥協

在各立憲派團體的組織和推動下，1908年的春夏，各省曾出現一波速開國會請願的熱潮。面對紛至沓來的請願書，富有統治經驗的慈禧太后並沒有驚慌失措，而是沉著應對。雖然出於“帝黨”與“後黨”的歷史恩怨，慈禧太后有些感情用事，於7月25日突發上諭，將參與國會請願活動且與“帝黨”有關聯的法部主事陳景仁革職。稍後，又將康有為、梁啟超領導的政聞社以非法組織加以取締。但對國內立憲派，慈禧太后還是採取籠絡政策，認識到參與請願立憲的多為社會名流，他們“實與從前純由少年志士所鼓吹者不同，若不從速將國會期限決定，人心一失，隱患愈深”，於是，對速開國會的要求還是做出了一些妥協。

為表達朝廷的立憲誠意，慈禧太后不但於6月間授意張之洞、袁世凱召集相關官員及歸國留學生，就國會期限問題聽取各界意見，而且加速預備立憲的相關立法程序，以滿足立憲派的期望。1908年7月8日，釋出上諭，將資政院擬訂的資政院院章的頭兩章（總綱和選舉）先行頒佈，同時督促其餘八章“著即迅速妥訂，具奏請旨”。7月22日，批准頒佈由憲政編查館擬訂的《各省諮議局章程》和《諮議局議員選舉章程》，並令各省督撫認真執行，“自奉到章程起，限一年內一律辦齊”。8月27日，批准頒佈《欽定憲法大綱》《議院法要領》《選舉法要領》和《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》四個重要檔案，宣佈召集國會以九年為限，以1908年為第一年，於1916年最後一年召集國會，並責令各級行政部門每隔6個月，向憲政編查館彙報籌備進展情況，以示朝廷對預備立憲之重視。

然而，慈禧太后的所有這些讓步和妥協，都是以不違背“大權統於朝廷、庶政公諸輿論”的欽定憲政改革路線為前提的。以諮議局來說，憲政編查館在進呈章程的說明中雖然表示諮議局“即議院之先聲”，但同時又強調諮議局並不具有西方地方議會地位，它僅僅是一個省級議事、表達民意的機構，既不得妨礙“國家統一之大權”，也不得妨礙政府權力，“議院攻擊政府，但有言辭，並無實力，但有政府自行求退，議院並不能驅之使行”。同樣，作為“預立上下議院之基礎”的資政院，慈禧太后也未賦予其國會地位和權力，而是最大限度地將其定位為由皇帝控制的議事機構。《議院法要領》則進一步對議會的立法權和行政監督權做出明確限制，以確保君上大權不受動搖，規定“議院只有建議之權，並無行政之責，所有議決事件，應恭候欽定後，政府方得奉行”；“行政大臣，如有違法情事，議院只可指實彈劾。其用舍之權，仍操之君上。不得干預朝廷黜陟之權”。而《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》又從程式上確保清末立憲完全按照欽定路線執行，把與憲政有關的重要制度安排和立法，都放在國會召開之前落實，以釜底抽薪之法，從根本上削弱國會在籌備立憲中的作用和地位，將立憲派發起速開國會請願運動的意圖在不知不覺中加以挫敗。其實，這也是1910年立憲派不滿九年預備立憲，再次發起速開國會請願運動的根本原因所在。

慈禧太后在批准設立諮議局和資政院之後，緊接著於8月27日匆匆批准頒佈《欽定憲法大綱》，其目的也是有意避免前者干預憲法的起草工作。憲政編查館和資政院在奏定憲法大綱所做的說明中，就對立憲派提出的協定或民定憲法要求明確予以否定，強調憲法必須出於欽定，宣稱“大凡立憲自上之國，統治根本，在於朝廷，宜使議院由憲法而生，不宜使憲法由議院而出，中國國體，自必用欽定憲法，此一定不易之理”；聲稱憲法的要義“一曰君主神聖不可侵犯，二曰君主總攬統治權，按照憲法行之”。《欽定憲法大綱》就是據此制定的，其賦予立憲君主的權力與專制君主幾無差異，並且以憲法的形式，將專制制度下的君權合法化。總之，在制憲權和鞏固君權問題上，慈禧太后是絕不會退讓和允許立憲派染指的。

1910年的國會請願運動

1910年是清末國會請願運動彪炳史冊的一年。在這一年裡，國內的立憲派以各省諮議局為舞臺，以解決外交和內政問題為由，於1910年1月、6月和10月，先後發動三次全國性的速開國會請願運動，要求清政府一年內召開國會。

除了規模和聲勢更加浩大之外，1910年的國會請願運動在具體訴求上與1908年的國會請願運動並無二致，一是仿照近代歐美國家憲政，成立一個向國會負責的責任內閣，由此推動中國憲政的實施；二是貫徹西方憲政國家的三權分立原則，使國會享有完全立法權。所不同的是，隨著形勢的發展，請願的語言更加直白，更加激越。如在成立責任內閣問題上，他們直白建言只有實行英國式的虛君議會君主立憲制度，方能保君主之尊榮。在要求國會享有完全立法權問題上，他們直率批評清政府開辦的資政院，既無監督權，也無立法權，並不具備西方國會的許可權，“一為專制政體之議政機關，一為立憲政體之監督機關”；並威脅清政府，如不授予人民立法權，那麼人民就有不遵守法律的義務，即使人民起來造反，推翻政府，也只能聽任之，“代表等亦無力可以導喻之，惟有束手以坐視宗社之墟耳”。

再者，隨著預備立憲的推進，1910年國會請願運動對參與制憲權的願望也表達得更加強烈和迫切。在他們發表的《國會請願同志會意見書》中，立憲派就明確要求憲法應由國會和君主共同制定，指出“憲法若純由欽定，則將來人民必常倡改正之議，反以牽動國本，故不如採協定憲法之可垂諸久遠。協定者，由政府起草，交議院協贊之謂也。倘政府果能採納此說，則吾國一面召集國會，一面編訂憲法，更易著手”。有的則直率反對欽定憲法，指出憲法既為君民共同遵守，就應由君民共同制定，否則，必偏於獨裁，流於專制，“以少數人之利益侵害多數人之利益”，與憲法原則相違背，因此，必須“先開國會，而後定憲法，爭民權”。或說中國既然為國民的國家，而非家族的國家，國家主權屬於人民，因此，制定憲法就“必不能採欽定之主義，而當採君民共定之主義”。12月，國會請願代表團在宣佈解散之前向全國通告政治綱領中，闡明當前的任務除督促政府設立新內閣外，也將要求參與憲法的制定列入其中，指出朝廷已任命修憲大臣，如以日本欽定憲法施行我國，“其危險不可思議”，呼籲各省同志會電請資政院，要求將來憲法條文須交資政院協贊透過。1911年6月，在清廷選定宮內煥章殿為修憲的辦公地點之後，諮議局聯合會即向資政院提交陳情書，要求清政府須將憲法交院協贊。

1910年國會請願運動與1908年的另一不同點是，立憲派與清政府之間的對立情緒明顯加重，並趨於公開化。第二次國會請願運動失敗之後，國內立憲派便開始對清朝政府的立憲誠意表示極大的失望，責備清政府的態度簡直“視愛國之義為仇國之舉動”，為“棄吾民”之舉動，而“棄民者，即無異自棄其宗廟社稷也”。第三次國會請願運動之後，儘管攝政王載灃做出縮短三年召集國會的妥協，但他對請願運動的敵視態度和公然以暴力手段對付請願的行動，不但沒有換回國內立憲派的擁護，反而增強了立憲派與清政府離心離德的傾向，他們嚴厲斥責清政府12月24日頒佈的取締請願運動的上諭“直視吾民如蛇蠍如竊賊”，明確表示靠和平請願辦法已無濟於事，“苟猶有以為不足者，勢非另易一辦法不為功”。警告清政府“今日毋謂請願者之多事也，恐它日雖欲求一請願之人而亦不可得矣”。在京的國會請願代表團在奉命宣佈解散時向各省立憲派發表的一份公告中也明確表示和平請願已走到盡頭，以後如何從事政治活動，“惟諸父老實圖利之”，並開始致力於組織政黨活動。1911年春國內立憲派在諮議局聯合會和國會請願同志會的基礎上成立全國性政黨組織——憲友會，將立憲的政治希望寄託在自身力量的壯大上，而不再像立憲初期那樣寄希望於清朝政府，宣佈組織成立政黨的目的：一是“破政府輕視國民之習見”，二是“動外人尊重我國民之觀念”，三是“充吾民最後自立之方針”。可以說，三次國會請願運動實為武昌起義爆發後國內立憲派走上與清政府分道揚鑣道路，埋下了引線。

攝政王載灃的對策

攝政王載灃，系醇親王愛新覺羅·奕 第五子，光緒帝載湉異母弟，宣統帝溥儀生父。作為一名滿族少壯親貴，載灃並非頑固守舊之人。但站在清朝宗室的立場上，為維護滿族親貴統治，鞏固君權，攝政王載灃嚴格奉行慈禧太后制定的欽定路線，堅決反對速開國會。

1910年1月30日，攝政王載灃就釋出上諭，否決了第一次請願代表速開國會的請求，宣稱欽定九年預備立憲及大權統於朝廷，系先朝慈禧太后和光緒皇帝明定，“此天下臣民所共見共聞也”，不可更改。6月27日，再次釋出上諭，不但拒絕了立憲派的第二次國會請願要求，而且還否定國會在立憲中的重要地位，稱“議院之地位在憲法中只為參預立法之一機關耳，其與議院相輔相成之事，何一不關重要，非盡議院所能參預，而謂議院一開，即足致全功而臻郅治，古今中外亦無此理”。第三次速開國會請願運動之後，在國內立憲派和部分督撫官員的共同壓力下，攝政王載灃雖然於11月4日（十月初三日）下達諭旨，將國會召開期限縮短三年，改為宣統五年召開國會，但同時立即採取補救措施，宣佈在召集國會之前制定、頒佈憲法及議院法、上下議院選舉法，併成立內閣，“不得少有延誤”，以確保欽定憲政改革路線得到貫徹，並下令解散各請願代表團，把外地代表都驅趕出京師，嚴厲取締各地請願活動。另據《汪榮寶日記》記載，在如何對待提前召開國會的問題上，載澤、善耆等滿族親貴早在第二次國會請願運動期間，私下就商定必須確保欽定憲法得到貫徹，強調“憲法必須欽定”，“中國國會之成立，當在憲法制定以後”。

為絕對掌握制憲權，確保憲法最大限度地保障君權，載灃根據他們事前的商議，在宣佈縮短召開國會期限的第二天（11月5日）就採取具體行動，頒發上諭，不將起草憲法的任務交由本該負責此項工作的憲政編查館，而是另起爐灶，任命皇室成員溥倫、載澤為擬訂憲法大臣，“隨時逐條呈候欽定”，爭取趕在國會召開之前丟擲欽定憲法文字。載灃與慶親王奕劻等少數滿族親貴還私下達成一個默契，不但不讓議院參與修訂憲法，凡是有資政院身份的人也不得參與憲法的起草。稍後，載澤和溥倫選派他們絕對信任的度支部右侍郎陳邦瑞、學部右侍郎李家駒、民政部左參議汪榮寶三人為協修憲法大臣。而汪榮寶在選派為協修憲法大臣後，為免去皇室的擔憂，便主動提出辭去資政院議員，以表絕對忠誠。

更為極端的是，為將制憲權控制在少數滿族親貴之手，攝政王載灃和修憲大臣載澤、溥倫從一開始就要求協修大臣嚴守“秘密主義”，在正式頒佈之前不得洩露半點“天機”。1911年7月憲法起草工作正式開始後，便三次安排汪榮寶和李家駒躲到人跡罕至的名山寺觀從事起草工作。第一次的地點是十三陵的玉虛觀，7月6日出發，12日返回。第二次的地點為京郊周口店附近的兜率寺，8月18日出發，24日回城。第三次的地點改到泰山登日觀，9月12日出發，23日回到京城。為控制制憲權，攝政王載灃竟然將堂堂正正的國家大法——憲法的制定，弄成一樁偷雞摸狗的事情，以致清末欽定憲法的文字迄今仍為一個歷史謎案，無法讓人一睹其真容。

為抵制立憲派的國民立憲路線，攝政王載灃還努力趕在國會召開之前成立一個不受國會監督、不向國會負責的內閣。11月3日，在宣佈將國會召開期限縮短三年的前一天，載灃、載澤、毓朗等滿族貴族在御前會議上就商議好為避免紛擾，在召開國會之前就必先設立新內閣、明定國是，“庶君權不改為民權所抑”。12月18日，載灃又頒佈上諭，否決資政院內立憲派提出的成立責任內閣的提案，聲稱根據《欽定憲法大綱》設官制祿及黜陟百司操諸君主的規定，設立責任內閣問題，“朝廷自有權衡，非該院總裁等所得擅預，所請著毋庸議”。12月25日，載灃即諭令憲政編查館將內閣官制趕緊詳慎纂擬具奏。1911年5月8日，便匆匆推出臭名昭著的“皇族內閣”，公開申明新內閣的組織原則系根據《欽定憲法大綱》精神，仿照日本和德國兩國辦法，只向皇帝負責，不向議會負責，聲稱“我國已確定為君主立憲政體，則國務大臣責任所負，自當用對於君上主義，任免進退皆在朝廷……而不得幹黜陟之柄，庶皇極大權益臻鞏固，輔弼之地愈著恪恭”。

一直到10月10日武昌起義爆發之後，攝政王載灃才在革命形勢的壓迫下改變“欽定”路線，接受立憲派的“國民立憲”路線和訴求。10月30日，載灃在釋出罪己詔的同日，分別釋出兩道上諭。一從資政院之請，同意將憲法交資政院協贊，令溥倫等迅將憲法條文擬定完畢，交資政院詳慎審議，欽定頒佈；二從資政院之請，宣佈取消內閣暫行章程，待事機稍定，即組織完全責任內閣，不以親貴充任國務大臣，以符憲政。11月3日，在陸軍第二十軍統制官張紹曾、陸軍第二混成協統領藍天蔚的兵諫下，載灃最終宣佈接受資政院所擬體現英國議會君主立憲精神的《憲法重大信條十九條》。

立憲派和清政府在速開國會問題上的對立，清楚表明清末速開國會請願運動爭的不只是召集國會的時間問題，其實質是“國民立憲”還是“欽定立憲”的兩條道路之爭，是仿行英國式的議會君主立憲制度還是實行日本和德國的二元君主立憲制度之爭。清末國會請願運動雖然以救亡形式出現，但其基本訴求與近代歐美的民主運動並無二致，同樣是爭取基本的民主權利，爭選舉權、爭立法權、爭參政權、爭監督權，爭制憲權。清朝的滅亡，正是體現了清末國會請願運動的勝利，體現了民主力量戰勝了專制力量。同時，清末國會請願運動的歷史亦證明，救亡的吶喊沒有壓倒或湮沒民主啟蒙，事實上它們之間是相互激盪、並行不悖的，它們共同推進近代中國歷史的進步。

本文摘自崔志海著《近代中國的多元審視》，北京師範大學出版社，2021年10月。