最高法判例：土地閒置時間的認定

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☑ 裁判要點

閒置土地是

指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。

動工開發，係指建設單位依法取得施工許可證後，需挖深基坑的專案，基坑開挖完畢；使用樁基的專案，打入所有基礎樁；其他專案，地

基施工完成三分之一動工開發滿兩年的

，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。

因政府規劃調整影響土地開發的因素是否已經消除應以客觀事實為準，不能僅透過限期開發協議所載的延期開發約定來確認。當事人在其與行政機關簽訂的限期開發協議中已經承諾動工、竣工期限和不能如期竣工的法律責任，而其在規劃調整結束、申請規劃報建條件已經具備的情況下，既未動工開發，也未申請報建，造成國有土地閒置超過法定期限，屬於因自身原因導致。

☑ 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申9442號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）海南煒華旅遊地產有限公司，住所地海南省海口市民聲西路**昌煒玉園昌旺樓**。

法定代表人洪漢松，海南煒華旅遊地產有限公司總經理。

委託訴訟代理人王航兵，海南昌宇律師事務所律師。

委託訴訟代理人吳曉麗，海南昌宇律師事務所實習律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）海南省海口市人民政府，住，住所地海南省海口市秀英區長濱路市政府第二行政辦公區。

法定代表人丁×，市長。

委託訴訟代理人鍾××，海口市自然資源和規劃局工作人員。

委託訴訟代理人吳孔軍，海南瑞來律師事務所律師。

再審申請人海南煒華旅遊地產有限公司（以下簡稱煒華公司）因訴被申請人海南省海口市人民政府（以下簡稱海口市政府）無償收回國有土地使用權一案，不服海南省高階人民法院作出的（2018）瓊行終1072號行政判決，向本院申請再審。本院立案受理後依法組成合議庭進行審查，並於2019年11月26日上午組織各方當事人公開詢問。再審申請人煒華公司的委託訴訟代理人王航兵、吳曉麗，被申請人海口市政府的委託訴訟代理人鍾文勤、吳孔軍到庭參加詢問活動。現已審查終結。

煒華公司申請再審稱：1。海口市政府在未徵求煒華公司意見的情況下調整涉案土地的規劃，將一個12班的幼兒園納入煒華公司持有的土地範圍。該規劃調整於2014年4月才最終獲得批准，故涉案土地控制性詳細規劃修改公示的期滿之日才是煒華公司知道調整完畢的時間。在此期間，煒華公司多次發函請求調整規劃或上調容積率，海口市政府未予答覆，應當認定規劃調整因素一直未消除且系導致涉案土地閒置的直接原因。2。海口市交警支隊委託海南金鷹實業發展有限公司（以下簡稱金鷹公司）無償借用涉案土地作為當地違停清障應急停車場，且拒不交還，該行為影響了涉案土地的報建和開發，與土地閒置亦有直接的因果關係。海口市國土局和海口市交警支隊對此均出函向海口市政府予以說明；但海口市政府未准許煒華公司延期開發，煒華公司系基於對政府部門的合理信賴而等待才造成開發延誤。海口市政府直接作出海府罰字〔2017〕13號《海口市人民政府無償收回國有建設用地使用權決定書》（以下簡稱13號無償收地決定）違反了信賴保護原則。綜上，依據《閒置土地處置辦法》的規定，涉案土地的閒置應歸於政府原因，不應無償收回。請求撤銷一、二審判決，依法予以再審，改判撤銷13號無償收地決定。

海口市政府答辯稱：1。海口市國土局在外業調查中發現涉案土地存在閒置，並對此開展處置活動。海口市規劃局經查詢確定未有煒華公司的規劃報建記錄，其用地情況符合《閒置土地處置辦法》第十四條規定，應當被無償收回。海口市政府作出13號無償收地決定認定事實清楚，證據充分，程式合法。2。煒華公司在2012年3月收到市規函〔2012〕440號《關於海口金灣專案設計要點的函》（以下簡稱440號覆函）時就應當知道該地塊上配建幼兒園的情況。至2013年簽訂《國有建設用地限期開發協議》（以下簡稱限期開發協議）時，規劃原因已經消除。即使煒華公司主張2014年4月控制性詳細規劃調整才最終獲批，但之後其僅不斷提出提高容積率延期開發的要求，而一直未進行相應的規劃報建，明顯屬企業自身原因造成土地閒置。3。煒華公司與金鷹公司之間出借土地的行為是該公司自由處分財產的民事法律行為，其未積極主動準備開發工作，存在閒置土地故意，不應歸結於政府原因。請求維持一、二審判決，駁回煒華公司的再審申請。

本院經審查認為，煒華公司於2002年與海口市國土局簽訂土地出讓合同，又於2004年與該局簽訂補充協議，約定因規劃原因暫緩報建的，可依據規劃部門函件經稽核後再延期開發。因煒華公司與相鄰地塊上的兩用地單位無法協商一致，該地塊一直未投入開發。2009年6月12日，海口市規劃局作出市規函〔2009〕871號《關於海南煒華房地產開發有限公司用地規劃問題的覆函》，明

確告知煒華公司，涉案地塊與周邊將一併納入調整研處

，按最終批准的控制性詳細規劃予以控制。2012年，規劃局部調整方案已經獲得海口市規劃委員會的同意，煒華公司對該方案不滿，向政府提出調整涉案地塊規劃條件的申請，並透過440號覆函獲知應按規劃控制要求編制專案規劃方案報批。該函同時載明，控制性詳細規劃的區域性調整尚未獲海口市政府批准，上述規劃條件供前期方案設計參考，規劃指標以政府正式批准的控制性詳細規劃為準。2014年11月7日，海口市政府對調整已獲批准的控制性詳細規劃進行區域性修改，並對該修改進行公示，說明本次修改僅調整a1001-1地塊的用地性質及容積率，不涉及煒華公司持有的a1001-2地塊，a1001-2地塊指標保持不變，調整前後的圖示中，幼兒園均標註在a1001-2地塊上。該公示行為再次明確告知了相對人涉案地塊的控制性詳細規劃調整結果，因此，以此時點作為煒華公司知道案涉控制性詳細規劃已經調整完畢、可以進行報建的起算時間，應當更有利於保護煒華公司合法利益。煒華公司主張應以2014年11月當次公示的公示期滿作為其知道控制性詳細規劃調整完畢的時間，而當次公示的規劃調整專案並非針對其持有的a1001-2地塊，而是針對相鄰的a1001-1地塊，並且公示及附圖均已明確告知a1001-2地塊的指標並未發生變動，煒華公司該項主張缺乏事實依據。但在2014年11月之前，因海口市規劃局對於規劃地塊要求統一開發，以及案涉土地規劃調整及公示造成的閒置期間，可以相應予以扣除。

一、二審法院認為應以2013年1月6日雙方簽訂限期開發協議來確定導致閒置的政府原因消除，但是，該限期開發協議書上並未涉及重新確認涉案土地規劃條件的事宜，僅透過限期開發協議所載的延期開發約定來確認規劃因素已經消除，與當時規劃審批尚未獲得政府批准的客觀事實不符，並且海口市政府亦未提供相應證據證明其已經做出批准透過該地塊規劃調整的行為並告知利害關係人，因此，一、二審法院認定導致閒置的政府原因從2013年1月起消除，缺乏事實依據。

煒華公司主張在知曉規劃調整後，其多次向政府發函要求調整容積率，而海口市政府未予答覆。實際上，在調整控制性詳細規劃、增加幼兒園的過程中，該地塊的容積率已經提高，煒華公司再提出提高容積率的請求，僅是出於其自身降低投資成本、增加投資利潤的考慮，依據《建設用地容積率管理辦法》第十三條規定，因建設單位或個人原因提出申請容積率調整而不能按期開工的專案，依據土地閒置處置有關規定執行。

煒華公司增加容積率的申請並未獲批，其未能按照已經批准的規劃要求如期動工開發建設，造成的土地閒置不再屬於政府原因造成，而是其自身原因導致。

以此為由申請再審，理由不能成立。

《閒置土地處置辦法》第二條、第十四條、第三十條規定，

閒置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。動工開發，係指建設單位依法取得施工許可證後，需挖深基坑的專案，基坑開挖完畢；使用樁基的專案，打入所有基礎樁；其他專案，地，地基施工完成三分之一動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報經有批准權的人民政府批准後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。

本案中，煒華公司與海口市政府就涉案土地問題在2013年1月補充簽訂了限期開發協議，並明確約定了動工及竣工期限，說明雙方對於土地過往閒置的事實以及後續開發的目的及期限均有清晰的認識。即使本著有利於保護相對人權利的原則，將2014年11月之前規劃調整情形從閒置期限中扣除，煒華公司亦應在2014年11月知道規劃調整結束後，即著手進行案涉地塊上建設專案的規劃報建，以儘快動工開發。但當地檔案查詢系統中一直未能查詢到涉案用地專案的規劃報建記錄等內容。

煒華公司在規劃因素消除後，並沒有按照要求進行規劃報建，導致最終未能如期動工開發，構成土地閒置，且已經超過兩年。

煒華公司自2012年起多次與政府就規劃調整結果、增加容積率事宜進行溝通，在規劃調整被海口市規劃委員會透過，已經收到政府覆函且明確具體規劃指標的情況下，就應當及時籌備規劃報建工作，並提前做好動工開發準備。然而煒華公司於2012年12月9日又與金鷹公司續簽了出借兩年的《補充協議》。特別是煒華公司在2013年1月6日與海口市國土局簽訂的限期開發協議中雙方已經明確約定，“主要因政府原因致使土地未能按期開發，現政府原因已經消除”、“經甲乙雙方協商一致，建設專案動工開發期限為2014年1月1日，竣工期限為2015年12月31日”、“經甲方稽核同意後，方可延期開發”、“乙方超過本協議第一條約定的動工開發期限滿兩年未動工開發，甲方依法無償收回土地使用權”。此協議已經再次明確了限期開發的要求和到期不開發的法律後果。煒華公司簽訂限期開發協議與續簽出借土地《補充協議》的時間相差不到一個月，借用期限與約定的竣工日期均在2015年12月，該兩份協議在履行時間、履行目的上均存在衝突，其應當清楚認識到約定的動工時間履行不能存在的法律風險。煒華公司有關土地無法動工開發系因出借該地塊給海口市交警支隊所管理的金鷹公司做應急停車場使用，應當認為閒置存在政府原因的主張，不能成立。

煒華公司還認為，海口市交警支隊的借地佔地行為影響了涉案土地的報建和開發，海口市國土局和海口市交警支隊對此均出函說明，雖然海口市政府未准許延期開發，但亦存在煒華公司對政府部門的合理信賴而等待的原因。對此，《閒置土地處置辦法》第八、十二、十三條規定，

認定系政府、政府有關部門的其他行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人向市、縣國土資源主管部門提供土地閒置原因說明材料並經稽核屬實，應選擇採取協商延長動工開發期限、簽訂補充協議等方式進行處置，並經由政府批准後，方可實施。

本案中，海口市國土局收到海口市交警支隊關於涉案地塊作為停車場使用的情況說明後，其內部函件交流情況，均未構成對使用權人說明材料情況的核實，並未對使用權人表示要就該地塊進行延長開發期限的協商，後海口市政府亦未對該宗地作出延長動工開發期限的處置或相關的行政行為，煒華公司主張其存在信賴利益，理由不能成立。

總之，

煒華公司在其與海口市國土局簽訂的限期開發協議中已經承諾動工、竣工期限和不能如期竣工的法律責任，而其在規劃調整結束、申請規劃報建條件已經具備的情況下，既未動工開發，也未申請報建，造成國有土地閒置超過兩年。

海口市國土局按照規定進行調查、核實、請示，向煒華公司送達了《閒置土地調查通知書》《閒置土地認定書》以及《聽證權利告知書》，並根據煒華公司的申請進行了聽證，海口市政府據此作出13號無償收地決定，認定事實清楚，證據確實充分、適用法律法規正確，符合法定程式。一審法院判決駁回煒華公司的訴訟請求，二審法院判決駁回其上訴，處理結果符合法律規定。

綜上，煒華公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

駁回再審申請人海南煒華旅遊地產有限公司的再審申請。

二〇二〇年六月十日