湖北省多模式破解跨界流域治理難題

【編者按】

湖北，千湖之省，水系密集，其中不少河流奔騰著跨越多市、多縣。

跨越多個行政區劃，一直是河流生態治理的難題。如何克服互相推諉甚至以鄰為壑的現象，攜手形成流域治理的合力？近年來，我省多地探索破解跨界流域治理難題之道。

5月，湖北日報全媒記者探訪多條跨界流域治理情況，解析我省跨流域生態治理的體味與收穫。

湖北日報訊（記者陳熹、劉宇）5月28日從省生態環境廳獲悉，納入國家考核的我省114個河流斷面，1至4月水質優良斷面89個，同比增加10個。以通順河、黃柏河為代表的跨界流域綜合治理模式，成為我省水汙染防治的新亮點。

我省流域面積50平方公里以上河流1232條，大多數跨市、縣，其中跨省界河流116條。多年來，跨界流域治理一直是水汙染防治的難點，存在規則不清，責任不明，上下游互相推諉等問題。

近年來，我省探索跨界流域治理路徑，先後出現縣區自發聯盟、市州主導、省級推進等多種治理模式，一些河流汙染加重的態勢得以扭轉，河流水質明顯改善。

灄水河，省內跨界治理“嚐鮮”者。142。14公里長的灄水河從孝感大悟經黃岡紅安、武漢黃陂區匯入長江。2008年灄水河總體水質IV類，64。3%的水域受到汙染。作為下游“受害者”的黃陂區環保部門主動“牽頭”，聯合大悟、紅安的環保、水務、林業等部門組成聯合調查組，徒步排查沿岸汙染源。之後，在原省環保廳支援下籤署《聯合公報》，上下游攜手共同治理。如今，灄水河水質總體穩定在地表Ⅲ類，符合飲用水源地標準。

作為長江一級支流，黃柏河流經遠安、夷陵，是宜昌市飲用水源地。多年來，兩岸的60多家磷礦企業肆意排放，黃柏河水質不斷惡化，部分水域成為Ⅳ類水質。2017年底，宜昌市組建黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊，集中行使多部門職能；市人大透過《黃柏河流域保護條例》，立法保護黃柏河；建立與磷礦開採指標掛鉤的生態補償機制。“組合拳”打出後，黃柏河逐漸變清，今年初宜昌在這裡舉辦了冬泳邀請賽。

而江漢平原腹地通順河的治理，則由副省長掛帥。長191公里的通順河流經潛江、仙桃、武漢，10多年來幾乎成為集納沿線各類汙水的“臭水溝”，水質惡化到劣Ⅴ類。以至上游排汙，下游就關閘“堵回”汙水，引發上下游矛盾。2017年，我省河湖長制率先在通順河落地，副省長曹廣晶成為通順河“省級河長”，協調三地減排治汙，一年多後這條“黑水河”開始變清。

今年以來，我省加快跨界流域治理步伐。武漢根據長江“進”“出”各區的監測斷面水質變化，實施嚴格考核獎懲和生態補償；4月，襄陽啟動市內流域橫向生態保護補償機制，建立1。2億元生態保護補償保證金，按照“水質改善給予獎勵，水質變差予以懲罰”原則進行獎懲。

省生態環境廳稱，今年我省將推進河湖長制提檔升級、河湖跨界確權、生態補償機制等跨界流域綜合治理辦法，全力推進跨區域河流的生態治理。

一河一策防“九龍治水”

湖北日報全媒記者 陳熹 劉宇 通訊員 汪俊磊 餘峰

跨界流域治理難在哪裡？河水流經多市多縣，互不管轄，規則不清，責任不明，上下游、左右岸、水上水下相互推諉，誰也管不了誰，致使河流生態、防洪、灌溉等功能被嚴重分割和弱化。

多年來，跨界流域治理一直是水汙染防治的難點，存在規則不清，責任不明，上下游互相推諉等問題。

河長制——打通上下游壁壘

全長191公里的通順河，起於漢江，流經潛江、仙桃、武漢三地，最後匯入長江。曾經，這條河常年“不通不暢”，發黑發臭，引發上下游重重矛盾。

矛盾主要集中在潛江與仙桃交界處的深江閘，這本是控制流量、流速的節制閘。2017年以前，上游潛江一排汙，下游仙桃就關閉深江閘口，汙水長期被堵在閘口處，發黑發臭。上游埋怨下游關閘，下游責怪上游排汙，周邊群眾投訴不斷，跨界矛盾持續了10多年之久。

潛江市生態環境局一位幹部坦言，以前由於汙水處理等配套設施未跟上，園區內部分工廠將汙水直排通順河，原本想透過流動的河水稀釋帶走汙水，現在下游一關閘，變成死水，汙染愈發嚴重。“關閘並不是為了堵汙。”仙桃市生態環境局副局長陳華兵則解釋說：“之前五六次關閘是因為防汛或是農田水利設施建設。”但他也坦言，閘門一關，上游水質進一步惡化，形成惡性迴圈。

同樣形成惡性迴圈的還有上下游之間的關係：溝通不暢，互相推諉。媒體曝光後，更是矛盾升級，通順河的水質始終沒得到改善。

轉機出現在2017年。

省政府牽頭，啟動通順河跨界水汙染防治，在通順河率先落實河長制，明確從省到村五級河長，劃定各自職責，並設立考核機制追責。副省長曹廣晶任通順河河長。“有了河長制，很多問題就好解決了。”陳華兵說，由行政規格高出流域市縣的威權機制來統籌上下游、各部門之間的協同合作，解決了以前責任不明、溝通不暢、互不買賬等諸多難題。

河長制如何明確責任？

生態環境部門在通順河上下游交界、干支流交匯等重點區域設定5個斷面自動監測點，實時更新水質監測資料，資料直傳省級監管平臺。“以前是各自監測，互不承認。”省生態環境廳相關負責人介紹說：“現在將斷面水質的監測資料作為考核依據，所轄河段的入水和出水水質資料一目瞭然。誰汙染、誰負責，不再是一筆糊塗賬。”

對於關不關閘、誰來控制這一矛盾焦點，在省級河長的協調下，通順河16座涵閘、4個泵站的排程權全部上收省水利廳，實行流域統一綜合排程。據介紹，這樣做並不僅是解決兩地矛盾，更重要的是解決了通順河生態流量不足的問題，而流量不足是導致水質惡化的原因之一。在各級河長協調下，相關部門經協商與科學測算，建立通順河流域聯合排程機制，確保通順河日常有30立方米/秒的生態流量。

2017年11月，在省級河長協調下，潛江、仙桃、武漢簽訂通順河水資源保護跨區聯動工作協議，建立聯席會議、資訊共享、聯合執法、協同應急等機制。“內要治理，外要溝通。”潛江市生態環境局汙染防治科周永梅舉例說，去年6月底至7月初，因強降水導致澤口閘關閉，潛江段水質在短時間內急劇惡化為劣V類，“我們迅速加強河沿線企業排汙監管排查，並將排查情況及時函告仙桃，避免誤解。”

資料顯示，2018年底通順河5個考核斷面中，4處水質從2016年的Ⅴ類或劣Ⅴ類提升至Ⅳ類，通順河水質達十年來最好水平。“一條河流，通常有著生態、灌溉、航運、水電等多種功能，這些功能由不同職能部門管理，又涉及各地利益，需要有一個足夠的權威來協調管理。”湖北大學資源環境學院教授、博士生導師李兆華表示，河長通常是由更高的行政首長來擔任，他要把生態河流的功能順序擺正，將生態保護放在第一位，再協調各利益相關部門。

綜合執法——“九龍治水”變“一龍治水”

宜昌黃柏河的治理，則從統籌各“涉水”部門多頭管理入手。其中，綜合執法成為黃柏河治理有力抓手。

黃柏河，跨夷陵區、遠安縣兩地的7個鄉鎮，全長162公里，承擔著為宜昌城區及宜東地區200萬人生活生產用水和100萬畝農田灌溉供水的重任，供水區域內的經濟總量約佔全宜昌市的70%。

如此重要的“母親河”卻曾經有過部分斷面水質為劣V類的“黑歷史”，還曾爆發過大面積的水華。多年來，宜昌下決心治理黃柏河，效果卻不好。“黃柏河比較複雜，發源於宜昌夷陵區，流經遠安縣，又回到夷陵區，涉及環保、水利、漁業、海事等多部門，過去由市縣兩級多部門管理，權能交叉，職責不清，執法能力分散；各部門之間的標準也不統一，‘九龍治水’最後成了‘無龍治水’。”宜昌黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊政委席祖榮說。

宜昌黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊副支隊長韓衛星舉例說，2013年黃柏河上的玄廟觀水庫旁的一個養豬場，直排汙水到黃柏河，生態環境、水利等部門分別都去了，但從職能上並不能直接管養殖場，只能要求上環保設施，最後不了了之。

再加上流域面廣，大多都在山裡，靠各部門多頭管理，執法力量分散，很難顧及。有時候違法行為發生，等相關部門的人趕到時，已經沒有證據了。

還有標準不統一的問題，比如水庫按照水利部門的要求達標排放，卻達不到生態環境部門的標準。“生態環境部門去執法也沒道理，畢竟水庫達到了水利部門的要求。”韓衛星說。

怎麼辦？

宜昌組建“宜昌市黃柏河流域水資源保護綜合執法支隊”，經省政府授權，集中行使水利、環保、農業、漁業等6項行政監督檢查、96項行政處罰、14項行政強制職能。該綜合執法機構的執法人員，長期駐紮在夷陵和遠安，守在黃柏河邊執法。

鄒良，駐紮在夷陵區樟梓坪鎮的一位執法人員。他熟悉分管河段內的每一個斷面、每一家企業、每一個排汙口。每天，他和同事們開著車沿河巡查，一旦發現不達標排放、路邊河裡有垃圾、岸邊有非法養殖場、河裡有網箱養魚或非法採砂等問題，不管屬於哪個鄉鎮或縣區，也不論是哪個部門分管，都可現場處理，再也不需要區域或部門之間互相協調。“現在執法比以前容易多了，效果也好很多。今年以來，案件同比下降了40%左右。”

在組建綜合執法部門後，宜昌市人大還出臺了《宜昌市黃柏河流域保護條例》，立法保護黃柏河，讓綜合執法有法可依。

網箱養殖曾經是黃柏河上的一大汙染源，因涉及多部門，且法規不明晰，拆了建、建了拆。“40多個肥魚網箱養殖，早年也是農業局批准了的，很難拆除。一直到2018年，才依法徹底拆除了這些網箱。“韓衛星介紹說。

據統計，自綜合執法大隊2017年執行以來，累計查處水利、環保、漁業行政違法案件76起，督辦整改事項68件，強制拆除庫區非法捕撈抬網、攔網、網箱59處，關閉礦井1處，責令拆除非法採砂場6處，畜禽養殖場4處，拆除非法碼頭1處。特別是黃柏河上水庫的網箱養殖、非法採砂、違法建築等歷史遺留頑疾得到根治。

目前，黃柏河的綜合治理經驗正在宜昌市推廣。宜昌市稱，今年將在另外一條跨區域更多、涉及面積更廣的河流——瑪瑙河成立綜合執法隊。

（責編：張雋、關喜豔）