研究｜探索“三區三線”落實主體功能區戰略的路徑

編者注：

“三區三線”的劃定及管控是發揮國土空間規劃戰略性、引領性、約束性、載體性作用的重要基礎，是國土空間規劃的核心內容。本文圍繞規劃佈局方向提出了以“三區三線”深化落實主體功能區戰略的具體實施路徑。

一、“三區三線”的主要內容

“三區”指的是城鎮空間、農業空間、生態空間三類空間。

城鎮空間是以城鎮居民生產、生活為主體功能的國土空間，包括城鎮建設空間、工礦建設空間以及部分鄉級政府駐地的開發建設空間。農業空間是以農業生產和農村居民生活為主體功能，承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業生產用地以及村莊等農村生活用地。生態空間具有自然屬性特點，以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、溼地、河流等。

“三線”指的是生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。

生態保護紅線是在生態空間範圍內具有特殊重要的生態功能、必須強制性嚴格保護的區域邊界，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。永久基本農田保護紅線是按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依法確定的不得佔用、不得開發、需要永久性保護的耕地空間邊界。城鎮開發邊界即在一定時期內，可以進行城鎮開發和集中建設的地域空間邊界，包括城鎮現狀建成區、最佳化發展區以及因城鎮建設發展需要必須實行規劃控制的區域。

二、“三區三線”主體功能區戰略的內涵與價值

主體功能區是由自然承載力、地域功能適宜性以及發展要素空間配置規律等多因素塑造的建設美麗中國的宏偉藍圖，主體功能區規劃勾勒出了未來中國城鄉人口經濟高效集聚宜居、生態保護空間自然健康秀美、糧食主產地穩產高產的高品質國土空間開發保護形態。

主體功能區戰略的基本內涵包括：

體現人口經濟與資源環境相協調的綠色發展理念，堅持因地制宜地踐行綠色發展道路；體現全國“一盤棋”的佈局總要求，以全面建設成現代化為總目標，堅持發揮各地區的比較優勢；體現以人民為中心的全面發展，在經濟效益、社會效益和生態效益相均衡原則下，不同主體功能均能實現高質量發展，確保全民共享現代化的發展成果；突出城市群的空間主體地位、生態安全屏障的戰略格局、農業生產區的基地部署，堅持開發與保護的協調統一。

主體功能區戰略對高品質國土空間營造和新發展格局重塑具有重要價值。

一方面，主體功能區最直接最全面地貫徹了人與自然和諧發展的生態文明思想，透過主體功能區建設能夠形成科學有序的城市化格局、農業發展格局和生態安全格局，促進人與自然和諧共生。另一方面，主體功能區規劃、戰略及制度作為深入踐行新發展理念、協同解決問題的科學規劃方案，突出目標導向與問題導向相結合，在構建美麗中國建設一張藍圖的同時，立足當前國土空間開發保護面臨的關鍵問題與矛盾，從空間維度提出總體佈局方案，從時間維度謀劃長期發展路線，為制定系統化的政策工具提供載體。

三、“三區三線”深化落實主體功能區戰略的重點路徑

（一）將“雙評價”結果作為國土空間規劃科學性的基本保證

作為國土空間規劃的前提和基礎，“雙評價”結果不僅有助於認識國土空間的過去與現狀，夯實規劃的科學性，還具備有機銜接不同層級、不同型別規劃的功能和效用。基於對資源環境承載能力和國土空間開發適宜性的“雙評價”，著眼自然環境的可持續性和區域空間發展的均衡性，解析資源環境系統與社會經濟系統之間的作用關係，揭示國土空間開發保護的主要矛盾和問題，有利於明確未來國土空間的發展方向和規劃調式路徑。“雙評價”結果能夠作為國土空間規劃的初始狀態，未來可透過監測區域承載力和適宜性變化，實現區域發展的可持續性和健康水平動態評估，並以此調控規劃實施的重點方向，有助於提升規劃的科學性和有效性。

（二）遵循主體功能區戰略的新理念和新格局

主體功能區戰略呼應了新時期的新理念和新格局，尤其是明確了以區間效益等值為基本目標，立足地域功能分異、兼顧長期與短期效益最優的高質量區域發展方式。高質量區域發展應以資源環境系統與社會經濟系統的可持續發展為基礎，在短期側重增強經濟競爭力的同時，還需顧及長期的社會公平性和生態系統的穩定性、可持續性。根據“三區三線”劃定方案，能夠進一步凝練高質量發展的地域功能組合及區域發展模式，實現遠期人均綜合效益的最大化。

（三）聚焦國土空間治理關鍵點強化政策配套

立足區域政策體系中領導幹部績效考核的“指揮棒”作用，從國土空間治理的關鍵點著手強化政策配套，按照主體功能定位實施差別化的領導幹部績效考核。其中，國土空間規劃為土地用途管制提供了直接依據，對土地資源保護與利用成效的績效考核應首先成為落實國土空間規劃的抓手。值得注意的是，目前城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區的經濟發展水平呈現梯度遞減態勢，需要將縮小不同主體功能區間的經濟發展和居民收入水平差距作為重要的政策引導點。注重培育現階段處於弱勢地位的主體功能區的新動能和新增長點，推進城鄉一體化、區域一體化和各類主體功能區中人民生活質量和生活福祉的均衡、協調和一體化發展。

總結

深化落實主體功能區戰略，通常包括規劃佈局和政策實施兩個基本方向。前者著重解決精準落地問題，透過國土空間規劃體系將國家賦予的主體功能逐級傳導至基層；後者則透過建立配套政策體系、解決不同主體功能區間的基本公共服務均等化問題，主要運用財政轉移支付、生態產品交易等政策工具，調整目前重點生態功能區具有較高含金量的補貼扶持類政策、缺乏對城市化地區的激勵性政策等缺陷。健全國土空間規劃體系與完善配套政策體系並重，繼續強化主體功能區在發展規劃和空間規劃之間的職能和作用，引導各部門、各地區多方協作、相互配合，堅定不移地推進主體功能區戰略和制度精準落地。